川西北高原藏區精準扶貧的實踐困境與路徑創新

彭文甫　周介銘　楊存建　徐新良

[摘 要]貧困與反貧困是我國面臨的重大理論問題與實踐課題。中國堅持政府主導推動減貧事業，在實踐中不斷推進精準扶貧理論、組織和制度等方面的創新，走出了一條中國特色的精準扶貧道路，為全球減貧事業做出了巨大貢獻。文章深入剖析了川西北高原藏區精準扶貧面臨收入貧困與多維貧困統籌、精準識別、穩定脫貧問題、資源開發與環境保護矛盾等實踐困境，提出了解決川西北高原藏區貧困問題應采取的對策主要是建立扶貧產業收益分享機制、構建精準扶貧大數據與救助機制、統籌扶貧規劃與穩妥推進脫貧攻堅，以實現高原藏區穩定脫貧。川西北高原藏區實施精準扶貧戰略、推進脫貧攻堅進程，對于推動民族地區經濟社會跨越發展，具有十分重要的意義。

[關鍵詞]精準扶貧；面臨問題；對策；川西北高原藏區

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

川西北高原藏區屬于“三區三州”深度貧困地區，面臨貧困面廣、貧困程度深、減貧速度慢、減貧成本高及脫貧任務重的困難。據統計，川西北高原藏區所在的四省藏區，貧困發生率約為16.5 %，相當于全國平均水平的3.7倍。川西北高原藏區貧困問題具有特殊性，致貧原因復雜，是特殊的歷史、自然地理、經濟及社會文化因素等因素綜合作用的結果。隨著精準扶貧戰略的實施，該地區的貧困問題已經得到了極大緩解。但由于生存環境惡劣，基礎設施和公共服務缺口大，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在，貧困地區特別是川西北高原藏區發展相對滯后，深度貧困局面沒有根本改變，扶貧攻堅任務仍十分艱巨。

習近平總書記在十九大報告中指出，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，解決區域性整體貧困。川西北高原藏區是當前及未來脫貧攻堅的硬骨頭，直接關系到我國全面小康社會建設的成敗。因此，習近平指出，“打好扶貧攻堅戰，民族地區是主戰場”，“采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實推進深度貧困地區脫貧攻堅”。因此，研究川西北高原藏區精準扶貧面臨的實踐困境與路徑創新、服務民族地區的減貧事業具有重要的理論與現實意義。

1 精準扶貧的實踐困境

1.1 收入貧困與多維貧困統籌的矛盾

通過川西北高原藏區國家與省級精準扶貧第三方評估實地調研和數據分析，我們發現，貧困戶收入不高，但教育、醫療等支出占家庭收入的比重偏高，造成家庭入不敷出，處于社會救助的邊緣，支出型貧困成為貧困新常態。因此，目前以收入為決定性指標確定貧困與否的標準存在較大局限，不符合民族地區多維貧困的現實。經濟脫貧解決了“兩不愁”問題，教育、健康、文化脫貧擺脫了精神脫貧，統籌解決收入貧困與多維貧困，對民族地區發展的具有重要意義。

1.2 精準識別的實踐困境

貧困對象的精準識別是實現精準扶貧的基礎。為有效精準識別貧困對象，政府及相關部門均發布了精準識別的制度性文件及規范化操作流程，但川西北高原藏區發展基礎比較脆弱，民族與城鄉、社會各階層之間的經濟狀況分布更加錯綜復雜，實踐中制度性文件及規范化操作流程面臨巨大挑戰，如不同區域、不同經濟發展水平的自上而下的貧困指標配額與實際需求的平衡與橫向公平，貧困線標決定性指標的收入如何精確調查，扶貧資源的集中配置引發貧困戶與非貧困戶間的矛盾化解與基層鄉村治理困境，濃厚宗族觀念與現行體制的博弈，貧困問題與扶貧活動相關信息在逐層上傳的過程中被有意或無意地加工、簡化、重組，現有扶貧信息不足以為精準扶貧提供支撐，仍需要在工作方法與機制上進行創新。

1.3 穩定脫貧問題

隨著脫貧攻堅的實施，實現某一靜態時點以收入為決定性指標確定貧困相對容易，但要讓貧困群眾脫貧不返貧，實現收入可持續增加，精準扶貧面臨持久性。到 2020年中國現行標準下所有貧困人口脫貧，指的是中國將歷史性地解決絕對貧困問題；但是相對貧困問題依然并會長期存在。汪洋副總理在四川省涼山州考察時強調，“民族地區脫貧攻堅是一項長期的、艱巨的任務，要統籌兼顧短期目標和長遠發展，扎實推進”。雖然中央制定了在2020年前貧困人口全面脫貧的宏偉目標，但因為民族地區扶貧開發不單是靠經濟，還包括文化發展、法制健全、生態保障以及社會和諧有序等，所以民族地區相對貧困也是長期的，扶貧需要久久為功，持續發力?？傊鲐氁獦淞㈤L期作戰的思想，特別是高原藏區更應當這樣。

1.4 資源開發與環境保護矛盾

產業扶貧是精準扶貧的主要舉措，用于幫助有勞動能力的貧困家庭穩定擺脫貧困。調查發現，川西北高原藏區以市場為導向，加強產業培植，發展特色農牧業，不斷增強貧困地區造血功能和內生動力，為穩定脫貧奠定堅實的產業基礎。但是，西北高原藏區自然災害頻繁，生態環境十分脆弱，不合理的耕作方式等導致原本脆弱的生態進一步遭受破壞，水土流失日益嚴重，有的地方連最基本的生存條件都難以保障，經濟發展、人口增加與資源、環境保護的矛盾凸顯。因此，脫貧攻堅面臨生態建設任務重，資源開發與環境保護矛盾突出等問題。

生態環境退化與經濟貧困惡化是許多國家貧困地區面臨的兩大困局，也是聯合國2030年全球可持續發展議程極為關注的重要內容。川西北高原藏區地勢處于青藏高原東部，由我國第一級階梯向第二級階梯的過度區域，位于長江上游的重要水源涵養和水土保持區，是長江上游重要“生態屏障”，具有多樣功能的自然綜合體，承載著不可替代的資源支撐、生態服務與環境調節功能，也是國家生態紅線的主控區域（水土流失敏感區），成為國家生存與發展重要的自然基礎。

2 精準扶貧的路徑創新

2.1 建立扶貧產業收益分享機制，實現穩定脫貧

首先，基于川西北高原藏區特殊性，優先選擇發展有機、生態、特色農業產業，避免高度同質化的產業扶持項目和農產品導致市場化風險。因此，通過“互聯網+”的經營方式和“公司+農戶”的產業扶持模式，實現“訂單-生產-包裝-配送”一體化，利用企業的產品與市場經營專業化能力減少扶貧產業的市場風險。截至2016年底，川西北高原藏區的阿壩州引進新培育農民專合社486家（總數達3240家）、家庭農場55家（總數達190家），帶動貧困戶4200戶，帶動農戶超過1.3萬人，土地流轉適度規模率已近10%，產業園區和新型經營主體對貧困村的輻射帶動能力持續增強，貧困村農牧民收入主渠道日益多元化。

其次，健全企農之間的利益鏈接機制，分享扶貧產業鏈和價值鏈增值收益。實地調研發現，運用“采摘農業+鄉村旅游+村股份經濟”的特色化運作模式，提升農業項目的附加值，幫助貧困農戶在分享勞務收益的同時，獲得產品價值鏈的增值收益。

2.2 構建精準扶貧大數據與救助機制

組織協調相關部門抓好行業扶貧信息數據的收集錄入、精準脫貧行業認定等工作，成為脫貧攻堅工作的重要環節。整合扶貧、教育、醫療、民政、社保、農業、環保等部門相關數據，構建精準扶貧大數據，實現扶貧數據共享與互通，解決高原藏區貧困動態性與多維性問題，有效覆蓋所有貧困人口，實現扶貧與救助協同，實現社會公平正義。同時，通過大數據，協調推動行業部門的資金、項目、資源向計劃脫貧摘帽的貧困縣、貧困村、貧困戶傾斜支持，更加發揮脫貧攻堅的主體責任、強化基層一線扶貧干部的扶貧作用，有效解決“真空地帶”的問題，真正做到精準扶貧工作全覆蓋。

2.3 統籌扶貧規劃與穩妥推進脫貧攻堅

民族地區貧困問題的復雜性、艱巨性決定了脫貧攻堅的長期性。首先，經濟發展滯后，農村產業結構單一，以傳統的農牧業為主，經濟發展水平低，經濟總量小，絕大多數地方財政不能自給，長期靠國家補貼，很難徹底脫困解貧。其次，區域自然條件較差，社會發育先天不良，貧困居民能力不適，基本公共服務不足，扶貧成本邊際遞增等，也是較大的挑戰。

川西北高原藏區的生態扶貧，要以科學發展觀和綠色發展為指導，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，以特殊困難地區生態環境綜合防治為重點，建立適合國情的融自然-經濟-社會復合系統的生態產業體系；通過全面實施扶貧戰略，穩固維系貧困地區繁榮與文明發展的資源環境根基，堅決打贏脫貧攻堅戰，保障區域協同發展、生態環境安全和國民健康，促進小康社會和生態文明的全面建設。改革財政專項扶貧資金管理機制和健全金融服務機制，把資金分配與工作考核、資金使用績效評價結果結合起來，探索以獎代補等競爭性分配辦法，充分發揮政策性金融的導向作用，支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。在民族地區，特別高原藏區要注重尊重客觀規律、尊重地方實際、尊重群眾意愿，研究建立正向激勵機制、探索幫扶政策和貧困群眾參與掛鉤的辦法，激發擴大貧困群眾積極性、主動性、創造性，立足解決實際問題，讓貧困群眾真正有所獲得感。

3 結論

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求。黨和國家高度重視民族地區農村緩貧問題，特別是“十二五”時期，加大了民族自治地方扶貧投入，川西北高原藏區經濟持續發展、基礎設施明顯改善、社會事業不斷進步、公共服務水平顯著提升、生態環境也有較大改善。隨著中國扶貧開發工作的深入推進，推進精準扶貧戰略正面臨前所未有的壓力和挑戰。目前，精準扶貧研究主要體現在經驗探索和工作實踐上，研究尚不夠深入，尤其對于川西北高原藏區精準扶貧研究存在著扶貧理論研究指導性不強、精細化研究缺乏、精準扶貧創新不足等問題。因此，當前加強川西北高原藏區目標指引、問題導向的精準扶貧、精準脫貧戰略系統研究和深入實踐，既是新時期中國扶貧開發的重大理論創新，也是全面脫貧攻堅的偉大實踐，更是推進落實“十三五”規劃和實現 2020 年全面建成小康社會目標的時代使命。

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