“無為”傳統的回歸與當代鄉村社會治理困境

朱佰函 蔣占峰

[摘要]我國鄉村社會治理中存在著一種“無為”的傳統。近代以來，隨著國家的現代化和工業化，鄉村社會治理中的“無為”傳統被改變了。改革開放以后，村民自治制度的建立在一定意義上是“無為”傳統的回歸。然而在現代社會，支撐“無為”政治的一整套體系已經走向崩潰。當代鄉村社會治理依然面臨很多困境，主要表現為社會治理主體的缺失、組織經費的缺乏和公共產品供給的缺位。這些問題的解決亟需鄉村振興戰略中新的理論和制度創新。

[關鍵詞]無為；鄉村；社會治理

[中圖分類號]F320.3 [文獻標識碼]A

1 我國基層政治的無為傳統

1.1 農業經濟脆弱性的制約

“國家政權要正常運作，稅賦是其基礎，財政是其血脈。”中國傳統社會是小農經濟為主體的農業社會，農業稅收是國家財政收入的主要來源和重要組成部分。農業經濟的產出是十分有限的，如果統治者對農民所征的賦稅和徭役過重，對農業經濟的傷害就會很大。在農業社會中，輕徭薄賦是最明智的統治策略。然而，出于國家的戰略需要（暫且不論統治者個人的享樂需要），總要集中一些資源來完成一些關乎國家命運的大型項目（戰爭或者工程建設），這時就需要增加對農業剩余產品提取。所以，政治上的大有為，必然要動員社會資源，增加對農業剩余產品的提取度，從而增加農民的經濟壓力。如果國家對農民施加的經濟壓力超出了其承受能力，就會出現社會秩序的紊亂。在與農業經濟直接相聯系的基層政治中，中國社會在絕大部分的時間里，存在著一個“無為”的傳統。

1.2 社會治理成本的制約

權力有膨脹的傾向，國家權力也有不斷向基層滲透的傾向。在傳統社會中，中央政府建立馳道和驛站系統，建立檢察制度，目的就是要增加中央對地方的控制。統治者的理想是將每個人都納入國家的嚴密控制之中。然而，在特定的歷史條件下，交通與通信都很不便利。如果基層的管理人員也由中央政府委派，則需要花費相當高的社會治理成本。所以，“傳統中國長期以來形成了‘皇權不下縣的傳統，縣以下的鄉村實行自治，國家對幅員遼闊的鄉村只在宏觀上加以督導，總體而言鄉村只在征收賦稅差役及重大治安事件上感受到皇權與官府的切實存在，除此之外的鄉村社會公共事務的運作和鄉村秩序的維持，則主要依靠宗族、鄉紳及鄉村社會的內生性組織和制度安排，而即使像征收賦稅、維持治安這樣的官方事務很多時候也是借助于鄉村組織和精英來完成的。”所以，中央政府在基層社會實行的“無為”政治，很大程度上是受社會治理成本的制約不得已而采取的統治策略。

2 無為傳統的轉變

近代以來隨著中西文明的交鋒，中國鄉村社會的“無為傳統”也逐漸發生了改變。“自20世紀以來，中國農村社會發生了重大變化。其變化的基本內容是適應現代化需要，國家愈來愈深地進入農村社會，并按照國家意志改造著與現代取向不相吻合的傳統農村社會。整個20世紀，可以說是農村改造的世紀。”“20世紀50年代，取得民主革命勝利并獲得國家政權的中國共產黨很快開始社會主義改造，其重要內容之一就是對農村的改造，并按國家意志構造農村人民公社體制。”隨著對農村改造的完成，中國鄉村社會的“無為傳統”被徹底改變了。中央政府要求徹底改變鄉村社會的“無為”傳統，將每個社會成員都納入到國家的組織體系之中。這時，傳統社會中橫亙在國家與個人之間的社會力量，都成為了中央政府的權力向基層社會滲透的障礙。新中國成立后，黨領導廣大群眾在打倒“族權”的過程中取消掉了宗族組織，毀棄了祠堂、家譜等維系宗族組織的物質形態，其目的就是打掉阻礙中央政府的權力向基層社會滲透的社會組織，使社會成員只與國家力量對接，服務于中央政府的統一意志。后來中央政府通過人民公社化等運動使中國鄉村社會高度組織化了。中國基層政治的“無為”傳統被徹底改變了。

3 無為傳統回歸后面臨的問題

新中國成立后，為了實現“趕英超美”的跨越式發展，中央政府發動了“大躍進”和“人民公社化”運動。這一時期，鄉村社會的組織化程度達到了極致。由于“浮夸風”造成了中央政府對農業經濟發展水平的過高估計，事實上造成了對農業剩余產品提取度的大大增加。新中國成立到改革開放前的社會主義建設實踐，使人們認識到我國中央政府的權力過分向農村基層滲透，會造成嚴重的社會問題。這時決策者重新審視傳統社會中“無為”政治的價值。1984年中央政府廢除了人民公社體制，這實際上是對中央政府權力過分向基層社會滲透的反思與糾正。1987年，全國人民代表大會常務委員會制定并通過《村組法》（試行），以法律的形式將村民委員會組織建設加以確立。村民自治制度的實施一定意義上恢復了我國基層政治的“無為”傳統。“無為”傳統的回歸是與國家在農村的經濟改革分不開的。家庭聯產承辦責任制實施以后，特別是農業稅取消以后，農村不太能夠感受到中央政府權力對自己生活的影響。然而，社會是向前發展的，傳統不能簡單地被復活。“農村社會已不再是封閉的、自給自足的、缺乏分工的生產方式和生活方式，而是與外部、與他人有著十分緊密的聯系和依存度。”傳統的“無為”政治有一套支撐體系。鄉村精英、長老統治和平民家族都是傳統的“無為”政治能夠實現的支撐體系。然而，在現代鄉村中“無為”政治的支撐體系已經走向崩潰了。

4 當代鄉村社會治理的困境

4.1 社會治理主體的缺失

村民自治制度的實施與推廣，曾經使中國廣大農民和決策者都認為“八億農民實行自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家作主，是一件很了不起的事情。”然而，村民自治制度在實踐中卻面臨著社會治理主體缺失的問題。改革開放40年來，我國社會實現了由低流動性社會向高流動性社會的轉變。農民的收入來源也由以農業收入為主轉變為以其他收入為主。如今，農民們的經濟收入主要來源于其戶籍所在鄉村之外。經濟重心的外移使得廣大農民不關心戶籍所在地的社區建設，缺乏參與基層社會治理的熱情。特別是隨著鄉村精英被抽離到城市之中，在農村留守的老人、婦女、兒童等弱勢群體不能有效參與鄉村的社會治理，這就造成了有效的社會治理主體的缺失。

4.2 組織經費的缺乏

傳統社會中，村民自治的組織經費主要來源于歸村莊集體所有的山林川澤等的產出以及熱心公共事務的大戶人家的“捐贈”。人民公社時期，生產大隊掌握有豐富的生產資料。而隨著家庭聯產承辦責任制的實施，作為生產資料的土地開始分配到個人手中。加之，在市場經濟發展的過程中，大量的集體企業轉變為民營企業。村民委員會的組織經費就嚴重不足。農業稅取消之前，原來通過“村提留鄉統籌”征繳的各種稅費是村委會組織經費的重要來源。農業稅取消之后，村委會的經費缺乏問題就更加嚴重了。所以，土地制度的改革和農業稅的取消很大程度上維護了農民的利益。然而，改革也客觀上造成了農村組織經濟的缺乏。人民公社解體之后，鄉村社會呈現出原子化的狀態。特別是家庭聯產承辦責任制實施之后，村民作為獨立的生產者擺脫了以往的生產大隊、生產隊的控制。與人民公社時期的生產大隊相比，村民委員會的號召力和動員能力大大下降。在缺少組織經費的情況下，村民委員會很難有所作為。

4.3 公共產品供給的缺位

與組織經費的缺乏相伴而生的問題就是公共產品供給的缺位。“農村稅費改革后的一個突出矛盾就是公共物品的供給困難。”2005年12月26日十屆全國人大常委會第十九次會議通過了自2006年1月1日起廢止《中國人民共和國農業稅條例》的決定。中央政府稅費改革的初衷是“通過取消稅費和加強政府間轉移支付來實現基層政府財政的公共管理和公共服務職能，力圖將國家—農民的‘汲取型關系轉變為一種‘服務型關系。”然而，事實上，“事權上收、工資統發作為稅費改革的后果或者配套措施，使得鄉鎮財政變得越來越‘空殼化”。農業稅取消以后，鄉鎮政府財政極為緊張，無力支撐鄉村的公共產品供給。

5 結語

在傳統社會中，我國鄉村社會治理的“無為”傳統有一整套的支持體系。近代以來，“無為傳統”在國家現代化和工業化的過程中被改變了，作為“無為”傳統支持體系的鄉村精英、長老統治、平民家族也都走向了崩潰。隨著國家工業化的完成，國家對農業剩余產品提取任務走向了終結。形式上，鄉村社會實現了“無為”傳統的回歸。然而，由于“無為”傳統支持體系的崩潰，當代鄉村社會治理面臨諸多困境。這些問題的妥善解決有賴于新的制度創新。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，黨中央、國務院提出實施鄉村振興戰略的意見，為加快推進我國鄉村治理體系和治理能力現代化提供了政策方向。

[參考文獻]

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