探析PPP模式在湖南省綠色農(nóng)業(yè)領域的應用

余新龍

[摘要]綠色農(nóng)業(yè)作為一種新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，符合新時代湖南省農(nóng)業(yè)供給側改革的發(fā)展方向，是推進湖南省生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。雖然近幾年湖南省在綠色農(nóng)業(yè)領域取得一些成果，但依然因為資金供給不足、技術和人才力量薄弱、產(chǎn)業(yè)運營低效等因素，難以實現(xiàn)良好的經(jīng)濟效益。PPP作為一種能夠提供充足資金、先進技術、高效管理方式的新型政社合作模式，契合湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，能有效彌補湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板。

[關鍵詞]綠色農(nóng)業(yè);PPP;生態(tài)文明

[中圖分類號]F283[文獻標識碼]A

習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，“生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期。”綠色農(nóng)業(yè)作為一種新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，在為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的同時，滿足了人民對美好生態(tài)環(huán)境的需要，體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)的辯證統(tǒng)一。近幾年，PPP模式在中國呈飛速發(fā)展之勢，湖南省PPP項目數(shù)量也位居全國前列，這為湖南綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了契機。筆者通過分析湖南綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對PPP模式在中國以及湖南的實踐情況進行梳理，探尋PPP模式與湖南綠色農(nóng)業(yè)的契合點，并將二者有機連接，力圖證實湖南省綠色農(nóng)業(yè)引入PPP模式的必要性以及可行性，以期立足于新的歷史方位，為推進湖南綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展，建設生態(tài)強省提供現(xiàn)實路徑。

1? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的瓶頸

綠色農(nóng)業(yè)是指合理運用先進技術、先進經(jīng)驗，以促進農(nóng)業(yè)生態(tài)安全、農(nóng)業(yè)資源安全、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品安全為目標，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟效益提高和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。綠色農(nóng)業(yè)是一種可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)，不僅體現(xiàn)在生態(tài)領域的可持續(xù)、技術層面的可持續(xù)，更體現(xiàn)在經(jīng)濟和社會效益的可持續(xù)上，是農(nóng)業(yè)生態(tài)資本化的重要途徑，將生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益有機融合，有助于生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，食品質(zhì)量不斷提升，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長。湖南省自2011年出臺《湖南國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》至今，其綠色農(nóng)業(yè)模式由正式確立到穩(wěn)步發(fā)展，但在取得長足進步的同時，也面臨一些困境。

1.1? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)資金供給不足

綠色農(nóng)業(yè)的資本來源主要是財政投入、農(nóng)民生產(chǎn)性投入、民間投資。然而，目前湖南省綠色農(nóng)業(yè)在以上三個方向的資金供給都存在巨大缺口，嚴重桎梏著湖南省綠色農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。第一，財政支持乏力。預算限制、巨大的地方債務等客觀要素的疊加，使得湖南省政府的錢袋子日益收緊，農(nóng)業(yè)投入?yún)s持續(xù)維持在低位水平，不僅增速相對較慢，投資總量也相對較低。第二，農(nóng)戶生產(chǎn)性投入不足。農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的再投資的意愿持續(xù)萎靡，農(nóng)業(yè)投入占總支出比重較低，這就意味著湖南省農(nóng)民很難依靠自身財力建設經(jīng)營具有資本密集型特點的綠色農(nóng)業(yè)。第三，民間投資疲軟。近幾年，雖然湖南省民間投資在總量以及增長速度上都有較大提升，但從產(chǎn)業(yè)結構上看，民間投資在湖南農(nóng)業(yè)領域的投資力度依然非常低。2017年，全省第一產(chǎn)業(yè)民間投資1073.33億元，僅占民間固定資產(chǎn)投資的5%，可見湖南民間資本對農(nóng)業(yè)的支持力度不足。

1.2? ? 技術能力、基礎設施狀況不足以支撐綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展

作為社會先行資本，農(nóng)村基礎設施的數(shù)量和質(zhì)量對農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展起著樞紐性作用，而基于城鄉(xiāng)分割的二元體制造成的城鄉(xiāng)非均衡的公共產(chǎn)品供給制度，造成農(nóng)村基礎設施總量少、質(zhì)量低，即便目前湖南省農(nóng)業(yè)基礎設施已在逐漸完善，但高質(zhì)量綠色農(nóng)業(yè)基礎設施依舊短缺。一方面，湖南省農(nóng)業(yè)科技水平普遍較低。農(nóng)業(yè)R&D投入是衡量農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平的重要標準，近幾年湖南農(nóng)業(yè)R&D投入保持在較低水平，在R&D投入總支出比例上則呈遞減態(tài)勢，低度發(fā)展程度的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是不能為綠色農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供重要支撐。另一方面，高標準、高質(zhì)量農(nóng)業(yè)基礎設施不完備。農(nóng)業(yè)的發(fā)展，離不開基礎設施的建設和完善，而綠色農(nóng)業(yè)對基礎設施的要求則更加苛刻。就目前來看，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎設施方面，高效節(jié)水灌溉系統(tǒng)尚未建立、高標準農(nóng)田建設有待進一步推進，網(wǎng)絡通信設施亟需進一步普及。在農(nóng)產(chǎn)品流通基礎設施方面，農(nóng)產(chǎn)品交易市場類型、數(shù)量和規(guī)模有待進一步擴大，農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流等農(nóng)產(chǎn)品流通基礎設施建設嚴重不足。

1.3? ? 運營管理效率較低

受制于政府官僚體制的影響，建設理念落后、管理方式僵化、責任落實不到位，導致綠色農(nóng)業(yè)項目建設與運營效率低等問題十分突出，主要集中體現(xiàn)在以下三個方面：一是缺少必要的前期論證。許多綠色農(nóng)業(yè)基礎設施建設的決策往往由相關機構自行決定，缺少必要的協(xié)商討論，忽視了農(nóng)民的利益訴求，民主性不足;缺少相關智庫學者的科學論證，科學性不足。二是重建設輕管理。由于各方面因素，特別是政績觀的影響，綠色農(nóng)業(yè)項目過分關注于建設，而在項目建設完工之后則忽視了對項目本身的運營、維護，如大量水利工程設施的使用效率非常低，長時期處于閑置狀態(tài)，并且由于缺少必要的維護，大量設施年久失修，功能失效。三是忽視項目績效考核。由政府主導的綠色農(nóng)業(yè)基礎設施建設，對項目成本和收益不敏感，在整個建設、運作過程中缺少對項目的績效考核，一方面忽視了對相關責任人的績效考評，另一方面缺少對項目本身的效果評估。

2? ? PPP模式與湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的契合性

PPP是Public-Private Partnerships 的英文縮寫，可稱之為“公私合作”融資模式。改革開放以來，PPP模式逐漸進入我國的視野。從PPP模式在我國的發(fā)展情況來看，粗略可以分為三個階段：1984～2013年是PPP模式在中國發(fā)展的摸索階段。這一時期PPP模式以BOT、BT模式為主，PPP模式運用的規(guī)模、范圍小，國家認可程度也是比較低的。2013～2017年是PPP模式在中國的狂奔階段。這一階段 ，PPP在運營模式、范圍、規(guī)模上都取得了重大突破，國家認可程度空前提升，加強了頂層設計，完善了政策支持體系，相關法律法規(guī)逐步得到建立。2017至今是PPP模式的規(guī)范階段。2017年以來，財政部等部委密集出臺了關于規(guī)范PPP項目的系列文件，其目的在于嚴格考察項目與PPP模式之間的適用性問題，剔除假PPP項目，嚴格規(guī)范PPP運作模式，提升項目質(zhì)量。

一個項目是否適用PPP模式，很大程度上取決于項目本身的性質(zhì)。綠色農(nóng)業(yè)不同于普通農(nóng)業(yè)，其高投入、高產(chǎn)出的經(jīng)濟屬性，政府補貼和使用者付費相結合的收費方式以及擁有廣闊的市場等特點非常適合于PPP模式。

2.1? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)PPP項目收費技術難度較低

從經(jīng)濟學視角出發(fā)，湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的各種基礎設施建設、科學技術、良好生態(tài)環(huán)境等都具有準公共物品的經(jīng)濟屬性。而這些準公共物品在受益上往往可以排他或者通過提高相關技術使難以排他的準公共物品也可以達致排他，既然在受益上可以排他，也就意味著可以根據(jù)誰受益誰付費的原則對使用者進行全部收費或部分收費。目前湖南省已經(jīng)出臺了相關貼息政策，并且農(nóng)戶在參與綠色農(nóng)業(yè)項目的后期將獲得比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更高的收益，可以大大提高農(nóng)戶自身的付費能力。于此同時，政府可以協(xié)調(diào)運營企業(yè)和農(nóng)戶，制定合理的收費價格，采用先高后低的收費模式，在前期農(nóng)戶支付能力不足的情況下適當減免費用，待后期農(nóng)戶支付能力較高的條件下適當提高價格。

2.2? ? 湖南省綠色農(nóng)業(yè)市場前景廣闊

一方面，綠色農(nóng)業(yè)覆蓋領域廣。綠色農(nóng)業(yè)是一個大農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，PPP模式運用領域十分廣闊，不僅包括耕地修復、高標準農(nóng)田建設，也包括農(nóng)業(yè)技術人才培訓、農(nóng)產(chǎn)品冷藏、運輸基礎設施建設等領域。例如，湖南省土壤污染、鹽堿化問題嚴重。據(jù)統(tǒng)計，湖南省土壤修復市場近萬億，僅耕地修復市場潛在容量就存在巨大空間。另一方面，綠色農(nóng)業(yè)終端產(chǎn)品需求量大、利潤高。綠色農(nóng)業(yè)的終端產(chǎn)品包括綠色食用農(nóng)產(chǎn)品、綠色非食用農(nóng)產(chǎn)品和綠色休閑產(chǎn)品。隨著人民生活水平的提高，消費觀念的轉變，對綠色、高品質(zhì)、安全的綠色食品的需求量越來越大。與此同時，農(nóng)業(yè)旅游方興未艾，綠色休閑產(chǎn)品也供不應求。不論是在國際、國內(nèi)還是省內(nèi)，湖南省綠色農(nóng)業(yè)終端產(chǎn)品都存在巨大的消費市場，并且急劇增長。

2.3? ? PPP模式在湖南省綠色農(nóng)業(yè)領域擁有充分的政策保障

在PPP模式中，政府必須給與私人投資者相應的政策扶持、財政補貼作為補償，才能吸引民間資本、企業(yè)的參與。近幾年，湖南省不斷出臺支持綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策文件。2014年，湖南省出臺《湖南省人民政府關于鼓勵和引導社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的若干意見》，第一次明確指出鼓勵社會資本投資農(nóng)村基礎設施建設; 2017年3月《湖南省人民政府辦公廳關于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見》中指出，鼓勵社會資本投入、創(chuàng)新農(nóng)村金融服務、改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施條件;2018年湖南省農(nóng)業(yè)工作會議在長沙召開，會議提出要以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、效益優(yōu)先，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、融合發(fā)展、高效發(fā)展。這些政策文件為PPP模式在綠色農(nóng)業(yè)領域得以應用提供了制度保障。

3? ? PPP模式紓解湖南省綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展困境

湖南省綠色農(nóng)業(yè)之所以亟需引入PPP模式，其根本原因在于PPP作為一個平臺起著橋梁作用，PPP將農(nóng)業(yè)領域稀缺的資金、技術、管理效率等要素與湖南省綠色農(nóng)業(yè)有機的鏈接起來，完美契合了湖南省綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展所需。

3.1? ? 社會資本通過PPP項目為綠色農(nóng)業(yè)提供資金支持

PPP模式為民間資本進入綠色農(nóng)業(yè)領域提供了新渠道。隨著湖南省經(jīng)濟的迅速發(fā)展，其社會資本總量呈幾何增長。截至2017年12月末，湖南省全省金融機構本外幣各項存款存貸差為1.5萬億元，而且有逐步擴大的趨勢。一方面存在大量的社會閑置資本，另一方面，綠色農(nóng)業(yè)需要巨額的資金投入，以往綠色農(nóng)業(yè)之所以很難吸引民間資本，一個很重要的原因在于缺少融資平臺。PPP模式適時提供了新的融資渠道，通過合作機制安排，將政府、銀行、證券公司、建設運營企業(yè)等主體有機整合，并通過政府的協(xié)調(diào)作用，各個合作方合理分擔風險，政府提供政策保障降低融資門檻，提高項目的盈利能力，增強了綠色農(nóng)業(yè)項目對社會資本的吸引力，有助于項目融資成功。在政府債務高筑、財力吃緊、農(nóng)業(yè)融資艱難的現(xiàn)實境況下，PPP模式能夠助力湖南省綠色農(nóng)業(yè)突破資金瓶頸。

3.2? ? PPP模式提高技術、基礎設施支撐綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力

綠色農(nóng)業(yè)是一種高技術、高標準的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，其對農(nóng)業(yè)技術和基礎設施的質(zhì)量要求遠遠高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，不僅需要建設集約化的生產(chǎn)基地，也需建立高效、安全的運輸系統(tǒng)，更需先進的種養(yǎng)技術。PPP模式通過建立項目平臺，吸引各大農(nóng)業(yè)企業(yè)的進入，可以有效的提升綠色農(nóng)業(yè)的技術能力，以及高質(zhì)量基礎設施的供給能力。PPP模式可以破除農(nóng)業(yè)企業(yè)的融資困境和政策困境，極大地提升了綠色農(nóng)業(yè)對農(nóng)業(yè)企業(yè)的吸引能力，依靠湖南農(nóng)業(yè)企業(yè)在生物工程、良種培育、先進種養(yǎng)技術、農(nóng)產(chǎn)品精深加工等領域的技術、人才優(yōu)勢，從而為湖南省綠色農(nóng)業(yè)提供強大的科技實力。與此同時，在品牌企業(yè)、政府的推動下，綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、綠色農(nóng)產(chǎn)品研發(fā)基地、流通基礎設施、市場信息化數(shù)據(jù)中心、電商孵化平臺等基礎設施的建設將獲得更大的支持力度，先進的設計理念、科學的設施配套必將極大地推動湖南省綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.3? ? PPP模式提高綠色農(nóng)業(yè)項目管理效率

提升公共服務質(zhì)量和公共管理效率是基礎設施領域應用PPP模式的重要目標。PPP模式有力地破除了傳統(tǒng)政府主導農(nóng)業(yè)項目建設、運營的低效率困境。PPP模式中，政府不再參與項目的建設和運營，剔除了官僚主義的管理方式，將現(xiàn)代化的企業(yè)管理模式引入綠色農(nóng)業(yè)項目，在項目的維護、運營過程中，以績效為中心，強調(diào)產(chǎn)出，采用更加扁平化的管理結構，優(yōu)化管理流程，并且利用先進的管理技術，例如建立資源信息數(shù)據(jù)庫、生產(chǎn)成本核算機制和數(shù)字農(nóng)業(yè)管理系統(tǒng)，可以在很大程度上提升運營效率。與此同時，政府在外圍建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的監(jiān)管體系，防止企業(yè)因為“利潤最大化”動機而偏離公共利益，損害農(nóng)戶的合法權益。PPP模式合理劃分政府與企業(yè)的參與職能，各盡其能、各盡其責，實現(xiàn)項目管理效率的最大化。

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