關于海洋防災減災體系建設的調查與思考

摘要 根據國家海洋防災減災體系建設的要求，對江蘇南通沿海5縣1市海洋防災減災工作現狀進行調查，發現存在機構建制不完善、專業人員匱乏、防災減災意識不強、海洋災害綜合防御體系尚未建立、預報成果應用處于初淺層面等5個方面的問題。從南通創建陸海統籌發展綜合配套改革試驗區的實際出發，提出加強海洋防災減災工作的組織領導、健全海洋災害綜合防御機制、加大海洋災害防御科技創新力度、強化海洋防災減災隊伍建設、完善海洋災害防御投入機制、提高全社會海洋災害防御意識等對策和建議。

關鍵詞 海洋防災減災；體系建設；對策建議

中圖分類號 X834 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2018）18-0209-02

Investigation and Consideration on the Marine Disaster Prevention and Mitigation System Construction

WANG Aihua （Marine Environmental Monitoring and Forecasting Center of Nantong， Nantong， Jiangsu 226006）

Abstract According to the requirements of the marine disaster prevention and mitigation system construction，the current situation of marine disaster prevention and mitigation in 5 counties and 1 city of Nantong coastal area was investigated. There are five aspects of the problem： institutional organizational system is not perfect； lack of professional personnel； awareness of disaster prevention and mitigation is not strong； marine disaster comprehensive prevention system has not been established； application of forecasting results is in the beginning and a shallow level.Starting from the actual creation of coordination development of comprehensive reform pilot area of Nantong，countermeasures and suggestions were put forward as follows： to strengthen organization and leadership of the marine disaster prevention and mitigation work， to sound the marine disaster comprehensive prevention mechanism， to increase marine disaster prevention science and technology innovation， to strengthen the construction of marine disaster prevention and mitigation team， to improve the marine disaster defense investment mechanism， to enhance the awareness of marine disaster prevention in the whole society， and so on.

Key words Prevention and mitigation；System construction；Countermeasures and suggestions

海洋防災減災是國家防災減災救災體系的重要組成部分。中共十八大報告中明確提出要“加強防災減災體系建設”，十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第50條健全公共安全體系中再次提出了“健全防災減災救災體制”[1]。在全球氣候變暖和海平面上升的大背景下，南通因其“濱江臨?！钡奶厥獾乩砦恢煤蜌夂驐l件，已經成為我國受海洋災害影響較為嚴重的沿海（江）地區之一。影響南通市的海洋災害，主要有風暴潮、災害性海浪、赤潮（綠潮）、海嘯等。2001—2015年南通海洋漁業共發生較大以上事故19起，遇難人數222人，失蹤人數（含死亡）158人，海洋經濟蒙受極大損失[2]?！笆濉睍r期是南通爭當蘇中新一輪發展“領頭雁”、建設長三角北翼經濟中心、實施陸海統籌發展戰略的關鍵期。海洋發展是南通經濟建設和陸海統籌發展戰略的重要部分，但隨著海洋的開發和經濟的迅速發展，海洋災害已成為對未來經濟社會發展影響最大的自然災害之一。對于海洋大市而言，加強海洋防災減災體系建設可以有效防范海洋災害對海洋經濟可能造成的影響和降低災害損失。

1 海洋防災減災工作的現狀

2009年國家海洋局東海分局聯合國內多家優勢團隊開展了蘇北淺灘“怪潮”災害監測預警技術示范研究[3]；2012年國家海洋局（國海預字〔2012〕657號）正式批復南通成為全國唯一的國家級示范區暨“南通海洋預報減災示范區”[4]。按照江蘇省海洋與漁業局提出的海洋預報減災工作要做到“六字”和“五有”要求?！傲帧敝浮坝^測”“預報”和“減災”?！拔逵小敝浮坝袡C構、有人員、有預案、有設備、有經費”。南通目前的現狀是有機構（市局設置海洋預報減災處和市海洋環境監測預報中心、海門、啟東等縣局增掛海洋預報減災科），少人員（市局3人、如東5人、海門1人），有預案（市局和如東已編制應急預案，海門計劃近期編制），少設備（除觀測網建設中配備的相關設備外，基本沒有其他設備），有經費（財政有資金，但未在編制預算中單獨列出）。

1.1 觀測方面 南通沿海建有21個海上觀測站點的高密度觀測體系[5]。其中西洋潮位站、黃沙洋潮位站、苦水洋潮位站和太陽沙潮位站等4個觀測站點由江蘇省海洋與漁業局設立，其他17個觀測站點由國家海洋局設立，包括岸基站（連興港、呂四）、島嶼站（陽光島）、海上平臺（外磕腳、竹根沙、小洋口、火星沙、呂四）、潮位樁基站（海安、大沙、東北尖、黃魚沙、啟東）、地波雷達（洋口港、呂四）和浮標（洋口港3 m標、蘇北淺灘10 m標）。觀測要素包括：風速風向、氣溫、氣壓、能見度、潮位、波浪、水溫、流速流向。不同的觀測站點根據需求和地理位置，觀測的要素有所差異。

1.2 預報方面 目前主要接受國家海洋局東海分局南通海洋環境監測中心站和江蘇省海洋環境監測預報中心的預報產品，南通市海洋與漁業局在局網站上每天轉發江蘇省海洋環境監測預報中心的海洋環境預報信息，在南通日報A2版面和南通電視臺新聞綜合頻道每天刊播國家海洋局東海分局南通海洋環境監測中心站的預報信息。如東縣建立海洋預報減災氣象臺，在縣廣播、電視上同步播出海洋氣象信息情況。各沿海縣（市）均可通過北斗終端和AIS避碰終端推送海洋預警報信息到配有終端設備的漁船上，通過手機平臺和漁汛通平臺可推送到鎮區、用灘企業、紫菜協會等管理層，然后再由各基層單位分發、轉發至每一位用海業主。

1.3 減災方面 南通市海洋與漁業局編制出臺南通市風暴潮、海浪和海嘯災害應急預案和南通市漁業水上安全突發事件應急預案，建立南通市海洋預報減災研判決策機制。國家減災中心在南通試點風暴潮（海浪）災害風險評估和災害區劃工作[6]，對南通沿海海堤高程和工程性海洋災害防御措施進行了全面調查，確立了南通市七大類近百項的重點承災體并建立了重點承災體保障示意圖。

2 海洋防災減災體系建設存在的主要問題

南通各級黨委、政府高度重視海洋防災減災工作，對海洋災害防御工作投入力度逐步加大，海洋災害預警報體系逐步建立，救援救助機制逐步健全，但南通地處江海之濱，岸灘開闊，屬于東亞季風區，是亞熱帶和暖溫帶氣候過渡區，天氣類型多、變化快，是典型的氣候災害頻發區[7]，目前海洋防災減災體系建設和海洋災害防御能力還不能滿足沿海經濟社會日益發展的需求。

2.1 海洋防災減災機構建制不完善 目前南通的海洋觀測、預報業務已經在國家海洋局和江蘇省海洋與漁業局的支持下逐步建成，但市級預報發布體系和沿海重點縣的組織架構尚未完全建立，市級機構建制人員不到位，職能不到位，常規工作難以正常履行，缺乏頂層設計，沒有形成統一的接受和推送平臺，縣級機構建制仍為空白，開展業務工作尚缺乏專業業務支撐，制約了預警報業務的全面展開。

2.2 缺乏專業管理和專業技術人員 海洋觀測預報與海洋防災減災是一項專業性強、技術要求高的工作。由于體制原因，新進專業人員很困難，市、縣（市）目前在這方面對行政管理層提出要求，但管理人員大多缺乏專業管理知識。同時由于沒有建立起相應的技術支撐機構，數據接受、解析、推送專業技術人員還是空白。

2.3 全社會的防災減災意識還不強 從業人員在灘涂或海上勞作時，一般不看手機信息，極易忽略緊急預警信息。120馬力（88.26 kW）以上的捕撈漁船，其北斗終端上會實時收到海洋預報信息，船主有時并不注意查看預警信息，對監管部門回港避風的要求也不予重視?？梢姖O民的防災減災意識淡薄，對安全發展、防御災害、減輕災害損失的認識有待進一步加強。多年來特別是在全國設立“5·12”防災減災宣傳日之后，每年都開展防災減災宣傳活動，但要達到全社會都充分了解、認識海洋防災減災的重要意義還需要一個過程。

2.4 海洋災害綜合防御體系尚未建立 南通雖已試點完成風暴潮（海浪）災害風險評估和災害區劃工作，但能否達到精細的海洋災害風險區劃還有待進一步評估。重點海域、重點岸段、重點工程建設的海洋災害風險評估尚未開展。部門聯合防御海洋災害的機制不健全，部門內部和部門外部還沒有實現資源共享，海洋災害綜合防御體系尚未建立。

2.5 海洋預報產品的應用尚處于初淺層面 觀測、預報工作最終的落腳點是減災。觀測網的建設是為了更好更精確地形成預報產品，預報產品的實效最終體現在減災成效上。目前觀測實時數據和短期預報數據已傳輸至南通沿海各縣（市、區），風暴潮預警、災害性海浪預警等信息已對各地的生產、生活、海洋工程建設起到重要的防范作用，但預報成果如何更好地服務于海洋經濟發展，為政府作輔助決策，以及為重要承災體提供精細化的預報等方面還有待進一步完善。

3 海洋防災減災體系建設的對策和建議

南通正在開展陸海統籌發展綜合配套改革試驗區創建[8]，按照防災減災防控體系陸海統籌銜接的要求，把海洋防災減災納入全市公益安全建設體系，推動陸域防災減災基礎設施布局、應急救援體系、災害防御措施向海域延伸和覆蓋，努力構建陸海協調、立體聯動、反應迅速、保障有力的綜合災害防御防控體系。

3.1 加強海洋防災減災工作的組織領導 各級政府要將海洋防災減災工作列入政府重要議事日程，根據當地海洋災害特點和防御重點，組織編制本地區海洋災害防御規劃，并納入當地國民經濟和社會發展規劃。層層落實海洋災害防御的各項責任制，各職能部門按照職責分工，加強對海洋災害防御工程的組織管理和實施，建立災害性海洋信息通報與協調機制。

3.2 健全海洋災害綜合防御機制 切實加強各地區、各部門間的相互協作，確保上下聯動，通力合作，及時解決防災減災工作中遇到的突出問題。積極推進區域間、部門間、部門和地方、部門和企業的合作，不斷深化合作領域和層次。合理配置各種防災減災資源，加強海洋災害防御信息資源共享，將工程性和非工程性防災減災措施由陸地向海上延伸，構建陸海協調、立體聯動、反應迅速、保障有力的海洋災害綜合防御機制。

3.3 加大海洋災害防御科技創新力度 切實加強海洋災害成災規律、成災條件、發生機理、預測預報、風險評估、防御對策和各種海洋災害對經濟社會發展的影響、災害防御工程標準的科學技術和標準研究。開展海洋災害防御和應急仿真實驗，加快科技成果在海洋災害防御工作中的應用，大力提升海洋災害防御能力。深入開展極端天氣事件對經濟社會發展及生態環境等的影響評估和應對措施研究，實現海洋災害監測預報新突破。

3.4 強化海洋防災減災隊伍建設 培養高素質的防災減災專業技術隊伍，加強災害監測預警專業人才培訓，優化隊伍結構，建立良好的人才引進、培養、流動和評價機制，多渠道培養和造就海洋災害防御人才隊伍。加強海洋災害防御專家隊伍建設，為防范和應對海洋災害提供決策咨詢。同時還要加強災害管理隊伍建設，開展不同層次的減災專業教育，提高管理人員水平。建立災后觀測監測員隊伍，實現客觀、準確、科學的災害記錄與評估。積極動員社會團體、企事業單位以及志愿者等各種社會力量參與救助救援工作。

3.5 完善海洋災害防御投入機制 進一步加大對海洋災害監測預警、信息發布、應急指揮及防災減災工程等重大項目、基礎科學研究等方面的投入。充分發揮市場機制的作用，按照“誰受益、誰投入”的原則，建設專業海洋災害監測預警系統。加快海洋災害保險和再保險在防災減災中的作用，充分發揮金融保險行業對海洋災害受災單位和群眾的救助、損失轉移及分擔作用。

3.6 提高全社會的海洋災害防御意識 大力推動科普創新，不斷完善和規范海洋科普網絡。充分發揮社會力量，建設海洋科普教育基地，加強對全社會尤其是對重點地區和人群的防災減災科學知識和技能的宣傳教育。組織開展海洋災害易發、多發區公眾廣泛參與的防災避災演練。加強社會輿論宣傳引導，做好相關科學解釋和說明工作，增強公眾抵御海洋災害的信心。

參考文獻

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