廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設探討

謝華　黃舒城　謝洲　楊瑞剛　班美玲　李相林

摘 要 生態(tài)文明建設關系人民群眾的福祉和未來，綠色發(fā)展引領生態(tài)文明建設。分析了目前廣西在生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設中存在的問題，包括環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策機制仍需完善、綠色經(jīng)濟政策體系尚不完善、環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機制不完善等，最后提出強化國土空間開發(fā)保護、推進生態(tài)城鄉(xiāng)建設、加強生態(tài)文明制度建設等建議。

關鍵詞 生態(tài)文明；綠色發(fā)展；制度建設；廣西

中圖分類號：F205；F313 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.031

生態(tài)文明源于對發(fā)展的反思，也是對發(fā)展的提升，事關當代人的民生福祉和后代人的發(fā)展空間[1-2]。保護生態(tài)環(huán)境、促進綠色發(fā)展是世界各國利益的匯合點。近年來，中國大力建設“美麗中國”，生態(tài)文明建設扎實推進。廣西長期以來高度重視生態(tài)文明建設，2006年啟動實施了生態(tài)省（區(qū)）建設，2010年作出推進生態(tài)文明示范區(qū)建設的決定，2011年明確將建設生態(tài)文明示范區(qū)列為“五區(qū)”建設戰(zhàn)略任務之一，確立了“生態(tài)立區(qū)，綠色崛起”的發(fā)展戰(zhàn)略，提出生態(tài)文明建設和經(jīng)濟發(fā)展“兩不誤”“雙促進”的要求，從2013年起，分“清潔鄉(xiāng)村”“生態(tài)鄉(xiāng)村”“宜居鄉(xiāng)村”“幸福鄉(xiāng)村”四個階段開展推進“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設重大活動，使廣西以更加潔凈、更加優(yōu)美、更加和諧、更加自信的形象展現(xiàn)在世人面前，2016年明確提出要不斷鞏固和發(fā)展廣西“山清水秀的自然生態(tài)”，走出具有廣西特點的綠色轉(zhuǎn)型、綠色崛起之路[3]。經(jīng)過長期不懈的努力，通過著力推進大氣、水、土壤污染防治“三個十條”的貫徹落實，不斷加大生態(tài)保護建設力度，強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等措施，廣西在地區(qū)生產(chǎn)總值高速增長的同時，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體保持優(yōu)良。2016年，廣西城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例93.5%；地表水Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)比例94.8%；城市集中式飲用水水源地水量達標率93.0%；近岸海域水質(zhì)優(yōu)良率81.8%；全區(qū)森林覆蓋率62.3%，生態(tài)環(huán)境狀況良好[4]。當前，廣西正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要時期，實現(xiàn)綠色發(fā)展面臨空前壓力與挑戰(zhàn)，發(fā)展不平衡、不可持續(xù)問題日益突出，資源環(huán)境約束繼續(xù)加強。為推動制度創(chuàng)新，研究歸納了廣西在生態(tài)文明和綠色發(fā)展的制度建設中的主要問題，并提出相應的對策措施，為促進區(qū)域生態(tài)文明和綠色轉(zhuǎn)型提供參考。

1 廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設中存在的主要問題

廣西的生態(tài)文明建設雖然起步較早，但在機制體制建設方面仍存在頂層設計不足、執(zhí)行力不強、配套措施缺乏等問題。

1.1 環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策機制仍需完善

1.1.1 生態(tài)環(huán)境保護意識亟待加強

根據(jù)中央環(huán)保督查組對廣西的反饋意見指出，決策層生態(tài)環(huán)境保護意識亟待加強。部分地方領導對生態(tài)保護特別是原生生態(tài)系統(tǒng)保護的重要性認識不足，對一些趨勢性、風險性生態(tài)環(huán)境問題危機意識不強[5]。

1.1.2 管理合力尚未形成

生態(tài)環(huán)境保護相關職能分散在許多部門，而各部門之間協(xié)調(diào)、合作較難。跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理體制亟待改革。

1.1.3 政績考核體系亟待完善

以GDP為主導的政績考核現(xiàn)狀尚未根本改變，2016年各設區(qū)市績效考評指標體系中生態(tài)建設類指標權重比2015年有所下降。

1.2 綠色經(jīng)濟政策體系尚不完善

1.2.1 “四權”交易制度處于探索階段

廣西的用能權、用水權、碳排放權初始分配制度改革有待進一步探索，市場化排污權交易尚未建立起有效的平臺。

1.2.2 生態(tài)補償機制不完善

流域生態(tài)補償機制尚未建立，多元化投融資機制仍不完善，融資渠道和主體單一、投入不足。以部門為主導的生態(tài)補償，責任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責交叉，在整治項目與資金投入上難以形成合力。生態(tài)補償領域過窄、標準偏低。

1.2.3 綠色發(fā)展價格體系尚未形成

資源性產(chǎn)品定價機制不完善，如資源產(chǎn)權市場化程度低，對壟斷行業(yè)的成本監(jiān)管缺乏科學手段和制度性規(guī)定，資源稅費和環(huán)保稅費整體偏低。再生資源價格高于初始資源價格，導致資源再生、循環(huán)利用的動力不足。廢棄物處理成本高于排放成本，使治理污染主動性不強。

1.3 環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機制不完善

1.3.1 生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系不健全

循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)修復、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)補償?shù)戎攸c領域的法規(guī)尚未出臺，環(huán)保責任追究和環(huán)境損害賠償制度有待進一步加強。地方相關配套法規(guī)和具體措施落實不到位，甚至存在虛位現(xiàn)象。

1.3.2 監(jiān)督考核機制尚未健全

績效考評、政績考核機制有待完善，生態(tài)環(huán)境損害責任追究、環(huán)保督察巡視等制度急需落地，自治區(qū)級以下環(huán)境保護機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革有待推進。環(huán)境執(zhí)法及監(jiān)管有待提升，基層環(huán)保隊伍建設嚴重不足，尚未形成系統(tǒng)管理機制。

1.3.3 支撐體系尚未建立

促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的體制機制尚不健全；跨省、跨地市、跨流域、跨部門的橫向管理體制尚在探索階段；綠色經(jīng)濟發(fā)展的各方面均存在技術人才和高技能人才缺乏的問題；科技創(chuàng)新的管理體制和運行機制需進一步完善；公眾參與生態(tài)文明建設的機制有待健全。廣西科技進步水平指數(shù)為42.09%，在全國排第25位[6]；研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占GDP的比重僅0.65%，在全國排第26位[7]，排名都靠后。

2 推進廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設的建議

2.1 強化國土空間開發(fā)保護

2.1.1 統(tǒng)籌空間布局，推動多規(guī)合一

以主體功能區(qū)為基礎，推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃“多規(guī)合一”。合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護三條紅線，制訂差異化空間開發(fā)管控措施。

2.1.2 基于生態(tài)承載力，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局

積極開展土地資源環(huán)境承載力評價，把資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量等生態(tài)承載力作為經(jīng)濟活動的重要前提，探索建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警機制，加快調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

2.1.3 探索建立以國家公園為主體的自然保護地體系

結合廣西區(qū)情整合建立自然保護地試點，穩(wěn)步推進國家公園的建設。建立自然保護地社區(qū)發(fā)展機制，確保社區(qū)居民能參與國家公園規(guī)劃、建設和運營的整個過程并分享國家公園發(fā)展旅游等帶來的經(jīng)濟收益，形成保護與利用的良性循環(huán)。推動社區(qū)、企業(yè)、社會組織、游客等相關利益群體的參與，形成合力，促使國家公園持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 推進生態(tài)城鄉(xiāng)建設

2.2.1 全面提升城鎮(zhèn)功能

實施城鎮(zhèn)承載能力提升百項建設工程，提升城鎮(zhèn)基礎設施建設水平，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力和競爭力。推進海綿城市建設，加快建設綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市。

2.2.2 輻射帶動新農(nóng)村建設

推動基礎設施和公共服務向農(nóng)村延伸，繼續(xù)深入推進“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設活動，開展農(nóng)村垃圾專項治理兩年攻堅活動，全面改善農(nóng)村人居環(huán)境。加快農(nóng)村教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等事業(yè)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)民享受增值利益。推動智慧鄉(xiāng)村建設，構建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機制。

2.2.3 以生態(tài)扶貧推動脫貧攻堅

結合貧困地區(qū)實際，扎實推進精準扶貧。發(fā)揮貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)林牧復合產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等雙贏項目，打造特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌，構建區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。健全生態(tài)精準扶貧良性運行機制，為貧困區(qū)域提供長效發(fā)展動力。

2.2.4 完善生態(tài)文明示范建設

深入實施生態(tài)廣西戰(zhàn)略，創(chuàng)建一批生態(tài)文明建設示范區(qū)，強化后續(xù)監(jiān)督與管理，持續(xù)提升生態(tài)文明示范建設水平。

2.3 加強生態(tài)文明制度建設

2.3.1 強化法制建設

制定、修訂和完善涉及水、大氣、土壤、生態(tài)、危廢管理、考核等的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；及時清理不利于生態(tài)文明建設的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；實行最嚴格的環(huán)境損害賠償制度，不斷健全制度體系。建立最嚴密的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制，嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)，強化生態(tài)環(huán)境權益保障。加強各級人大、司法、社會等渠道對生態(tài)文明建設的監(jiān)督，激勵和提高廣大公眾積極參與生態(tài)文明建設的積極性和責任感，監(jiān)督有關部門依法行政。

2.3.2 健全決策機制

強化黨政同責和一崗雙責，以制度強化觀念，健全完善并嚴格落實適應綠色發(fā)展要求的黨政領導干部政績考核和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，加大壓力傳導。強化組織領導保障，推動形成黨政政府領導、人大政協(xié)推動、相關部門齊抓共管、社會公眾廣泛參與的工作格局。建立多方參與的政策制定機制，提升綠色決策水平。加強對生態(tài)文明建設的政策法規(guī)執(zhí)行、資金項目績效、開發(fā)利用情況等方面的審計，完善綠色發(fā)展評價體系。

2.3.3 完善環(huán)保管理體制

推進環(huán)境管理制度改革，建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制、資源有償使用和生態(tài)補償、生態(tài)紅線管理、建設項目環(huán)境監(jiān)理制度，以及用水權初始分配制度和交易制度；分批開展各級自然資源負債表編制工作；建立環(huán)境污染損害鑒定評估機制。強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設。

2.3.4 加強資金保障機制建設

充分發(fā)揮財政、金融、稅收等政策的杠桿作用，強化財政政策整合統(tǒng)籌，加強綠色經(jīng)濟政策引導。建立多元化投入機制，加快推進環(huán)境資源稅費改革，健全生態(tài)補償機制，制定生態(tài)文明建設激勵政策。

2.3.5 加快推進科技創(chuàng)新機制完善

加快資源節(jié)約、替代、循環(huán)利用、污染治理和生態(tài)修復等先進適用的關鍵技術開發(fā)，加強技術的示范與推廣，建立技術咨詢服務體系，強化人才引進與培養(yǎng)。

2.3.6 健全合作機制

借力“一帶一路”倡議、打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點、中國—東盟博覽會的開放平臺，圍繞國內(nèi)區(qū)域性或流域性的重大環(huán)境問題，強化區(qū)域環(huán)境協(xié)作，完善區(qū)域間、國際間的環(huán)境治理和應急聯(lián)動機制、合作機制，提升國際合作水平，共同維護區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。

參考文獻：

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 彭清華.營造“三大生態(tài)” 實現(xiàn)“兩個建成” 譜寫建黨百年廣西發(fā)展新篇章——在中國共產(chǎn)黨廣西壯族自治區(qū)第十一次代表大會上的報告[N].廣西日報，2016-11-28（01）.

[4] 廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護廳.2016年廣西環(huán)境狀況公報[R].2017.

[5] 環(huán)境保護部.中央第六環(huán)境保護督察組向廣西壯族自治區(qū)反饋督察情況[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201611/t20161117_367748.htm.2016-11-17.

[6] 中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院.中國區(qū)域科技進步評價報告2015[M].北京：科學技術文獻出版社，2016.

[7] 廣西壯族自治區(qū)財政廳，廣西壯族自治區(qū)科技廳，廣西壯族自治區(qū)工業(yè)和信息化委.關于促進全社會加大研發(fā)經(jīng)費投入的實施意見（征求意見稿）起草說明[R].2018.

（責任編輯：敬廷桃）