農業高校財務管理研究

王希文　張亞紅　李平

摘 要：面臨收入增速減緩，剛性支出不斷擴大，預算收支矛盾突顯這一嚴峻財務形勢，農業高校還存在收入規模小、對財政撥款依賴度高、自籌收入能力弱，預算編制不科學、剛性不強、執行乏力，資金使用條塊分割、統籌力度不夠，資金短缺與浪費現象嚴重并存等問題。必須統一思想、更新觀念；深入推進運行機制改革，開源節流；加強預算管理，提高資金效益；統籌使用各類專項資金；壓縮基建規模和運行費支出；建章立制，加強支出控制；清理結轉結余經費，盤活存量資金。

關鍵詞：農業高校；財務管理；開源節流；預算管理；財務統籌；費用分擔

我國大約有近40所農業高校。這是一個受行業因素影響較大的特殊高校群體，當前面臨著大體相似的財務形勢，存在著大致相同的財務問題，值得認真去研究。

一、農業高校當前面臨的財務形勢及挑戰

1.收入增速減緩，經費收入趨于穩定

據資料統計，“十二五”期間我國高等教育投入平均增長率為11.08%。隨著“十三五”國家經濟形勢發生變化，我國高等教育經費投入雖然持續增長，但增速放緩。 “十三五”開局年的2016年，我國高等教育經費總投入為10，110億元，較上年增長6.22%，較“十二五”期間平均增速降低了4.86個百分點（詳見表1），如圖1所示。

根據教育部各直屬高校公開的財務決算資料，76所直屬高校2012―2015年總收入平均增長率為7.66%。2016年總收入2433.13億元，校均32.01億元，較上年增長7.65%，較2012―2015年平均增速降低了0.01個百分點（詳見表2），如圖2所示。

農業高校的情況也大致如此，收入增速減緩，經費收入趨于穩定。

2.剛性支出不斷擴大，預算收支矛盾突顯

（1）人員支出只升不降。隨著職工收入和學生資助水平的不斷提高，人員支出的規模和比重也在不斷加大，有的甚至占到了校級可控財力的70%以上。

（2）公共服務保障支出持續增長。隨著校舍面積、儀器設備增加，資源消耗量越來越大，水價、供暖、人工價格提高，運行維護成本增加，公共服務保障支出持續增長。 有限的收入與不斷擴大的支出之間的矛盾日益突出。開源節流、增收節支，控制財務風險將成為今后財務工作的重點。

二、農業高校目前財務管理存在的主要問題

1.收入規模小，對財政撥款依賴度高，自籌收入能力弱

農業高校由于受行業因素影響較大，收入規模小，對財政撥款的依賴性強，自籌收入能力弱，與兄弟高校差距很大。

由于缺乏全國農業高校的統計資料，我們以中國農業大學等4所教育部直屬農業高校為研究樣本。通過統計分析這4所高校公開的2016年財務決算資料，可以看出這4所高校2016年總收入為103.59億元，校均值為25.90億元；教育經費撥款45.31億元，校均值11.32億元，占總收入的43.74%；自籌收入為19.43億元，校均值為4.86億元，占總收入的18.76%（詳見表3）。

可以看出，2016年這4所農業高校比76所教育部直屬高?？偸杖氲男＞档?9.09%（只有中國農業大學超過了校均值），教育經費撥款校均值低17.61%，占總收入的比重高0.82個百分點；自籌收入校均值低53.89%，占總收入的比重低14.16個百分點。

另外，通過統計分析清華大學等在教育部直屬高校中收入排前4位的高校公開的2016年財務決算資料，可以看出這4所高校2016年收入均突破了100億元，總收入為504.09億元，校均值為126.02億元；教育經費撥款為142.62億元，校均值為35.66億元，占總收入的28.29%；自籌收入為205.33億元，校均值為51.33億元，占總收入的40.73%（詳見表5）。

可以看出，2016年4所農業高校與這4所高校的總收入相差3.87倍；教育經費撥款相差2.18倍，占總收入的比重高15.45個百分點；自籌收入相差9.56倍，自籌收入占總收入的比重低21.97個百分點，差距很大。

教育部直屬農業高校的收入規模、收入結構尚且如此，地方農業高校的情況更可想而知了。這樣的收入規模和結構很難支持農業高校長期快速發展。所以，進一步拓寬辦學資金籌措渠道，釋放自我“造血”功能，提高經費自給能力是農業高校一項長期的任務。

2.預算編制不科學，預算剛性不強、執行乏力

（1）預算編制不科學。固化的預算項目沒有完全打破，以前安排過經費的項目就減不掉了，預算支出只增不減。有的項目立項未經過充分的必要性、可行性論證和評審。由于不具備實施條件無法執行或者需要延期執行。預算編制缺乏科學依據和科學方法，隨意性大，拍腦袋編預算的情況時有發生。有的項目本不該給經費的給安排了，有的項目安排了經費花不了，有的項目經費給多了花不完，有的項目該安排經費的又沒有安排。

（2）預算執行乏力，支出進度緩慢，達不到進度要求?，F在普遍存在的問題是預算執行進度慢，主要是項目經費達不到規定的序時進度要求。預算執行率上不去只是問題的表現形式，是多種問題的集中反映，有著更深層次的原因。一是項目論證不充分，有些項目錢給多了，或者壓根兒就不該給錢；二是項目啟動晚、工作滯后，過程管理不到位，時間節點控制不嚴；三是責權利不清，項目歸口管理部門擁有分配經費的權利，而沒有落實監督經費使用、督促加快預算執行進度的責任，導致經費下達以后沒人管了。

（3）預算剛性不強。有的項目無預算就招標、施工，存在先斬后奏，而后申請追加預算現象。還存在私自變更、增加實施內容問題，導致項目超支，不能按時審計結算。

3.資金使用條塊分割、統籌力度不夠

（1）項目經費與經常性經費使用統籌不夠。一方面學校的經常性經費嚴重不足，另一方面項目經費花不了、出現大量結余。主要原因是經常性經費和專項經費沒有打通使用，有些本來可以用專項經費中安排的支出，卻在用經常性經費安排，導致的結果是，在經常性經費十分緊張的情況下，卻又拿著專項經費到處找項目。臨時拼湊的項目錢自然難花。

（2）項目資金安排缺乏通盤考慮。一是存在重復資助問題。例如xx大學2017年安排的人才科研啟動費和基本科研業務費資助項目中，超過300人同時主持2項，超過40人同時主持3項及以上。說明資金存在條塊分割，沒有統籌協調、缺乏整合。 二是項目經費之間缺乏互通和共享。例如，學科建設以科研平臺建設為主，改善辦學條件中的設備購置以教學實驗室為主，兩類資金使用沒有統籌考慮，資源沒有實現共享。

4.支出浪費現象嚴重

一是經費支出控制不嚴，存在漏洞。節約意識還沒有牢固樹立起來，跑冒滴漏、鋪張浪費現象時有發生。例如教室、辦公室、實驗室、運動場長明燈，衛生間、水房長流水，人走空調不關等問題還存在。又如，現在公款招待少了，外出開會、考察、調研、培訓又多了；平時發給個人的錢少了，買辦公用品、試劑耗材、活動獎品多了；出差乘坐普通公共交通工具的人少了，租專車、坐飛機、高鐵的人多了。要不經費花不完。再如，維修改造、基本建設工程追求“高、大、上”，追求奢華，有些裝修改造只是圖美觀、無實用功能。有些單位、項目采購儀器設備非進口、非高檔不要。辦公耗材、實驗試劑采購處于無序狀態。臨時用工人數不斷增加，費用節節攀升。

二是運轉經費未實行有償使用和費用分擔。有的高校水電暖等公共運行費用大包大攬，資產經營公司等經營性單位和自籌收入較多的單位無償使用學校的水電暖、房屋，沒有收水電費、房租費。有的高校人員工資、津貼統一發放，對基金會等經費完全能夠自理的單位還在預算經費，沒有實行費用分擔，學校包袱沉重。

三、對策及措施

1.統一思想認識，更新觀念

在新常態下，各個學校全校上下特別是各級領導干部要與時俱進，更新觀念、解放思想。

（1）節約意識。要認清目前面臨的嚴峻形勢，要有危機感，要有過緊日子的思想，強化節儉意識，堅決克服“窮大方”的毛病，把厲行節約、反對浪費變成自覺的行動，從節約一張紙、一滴水、一度電、少用一趟車做起，從身邊的小事做起。

（2）開源意識。要克服小富即安和“等、靠、要”思想，廣開財路，把蛋糕做大。

（3）成本效益意識。凡事要講投入產出，講效率，講錢花得值不值。

（4）統籌意識。要勇于打破固化模式、條塊分割、部門壁壘，統籌使用各類資源、經費，提高使用效能。

（5）紀律意識、制度意識。做事要講規矩，嚴守財經紀律和財務制度，不能越紅線、觸底線。

2.深入推進運行機制改革，開源節流

（1）建立激勵機制，加強上繳收入管理。制定激勵政策，充分調動各單位多渠道自籌辦學經費的積極性，提高經費自籌能力。完善收入管理政策，對經營性單位實行核定收入上繳基數，超額累進計算獎勵津貼的辦法，調動創收積極性。并鼓勵各單位利用人才、技術和設備等資源優勢依法組織收入，充分挖掘增收節支潛力。推行收入目標任務制。每年年初學校向相關單位下達自籌收入任務指標，并將其作為年度目標任務完成情況考核的重要指標和年終評選先進單位的條件之一。加強上繳收入管理。資產經營公司等經營性單位實行收入上繳任務制。每年初學校下達收入上繳任務指標，年終結賬前上解學校，并對超額上繳部分進行提成獎勵。

（2）實行資源有償使用，建立費用分擔機制。改變資源無償使用、費用學校大包大攬的管理模式，實施有償使用辦法。資產經營公司等經營性單位和進駐校園內的商戶，要繳納水電費、暖氣費、房租費。對占用的公房、試驗用地等，按資源占用量收費。校內單位的水電費、暖氣費，逐步實行按計量收費。同時，將收費與部門、個人利益掛鉤，實行提成獎勵。自籌收入較多的單位的津貼、工資要逐步實現自負。對經費能夠自理的單位減撥直至停撥經費。

3.加強預算管理，提高資金效益

預算管理是高校財務管理的核心，預算管理水平直接影響著學校管理效益的高低。強化預算管理主要抓好以下幾項工作：

（1）把征集項目預算作為一項經常性工作，做實項目庫。改變以前突擊申報項目預算建議的做法，校內各單位要圍繞學校、學院中心工作，早謀劃、早動手，提前申報預算建議。各單位在申報預算建議之前，要進行充分論證，特別要做好項目的必要性、可行性、績效目標研究，并對實施條件、進度安排、節點控制等進行系統計劃。

（2）做好預算評審，建立滾動項目庫。預算有3要素：額度、內容、進度，還應再加上績效目標這個因素。各類項目經費主管部門要組織有關專家對項目預算建議進行評審，評估項目的必要性、可行性，分析項目是否具備實施條件，核定項目預算額度，并預測項目在實施中可能出現的問題。并對項目進行排序，一旦經費預算控制數下達，按先后次序立項，安排經費。

（3）打破固化的預算項目。在預算編制中，要實行零基預算法，部門業務費和項目經費不管以前年度是否立項，都從零開始 ，預算建議經過評審，確有必要的安排預算，沒有必要的砍掉。

（4）強化預算的剛性。財務預算經校黨委常委會審議通過以后，任何個人都無權擅自再作變更。所有預算調整，包括項目預算的追加，項目之間的預算調整，項目內部執行內容調整，均要按照審批權限逐級報批。未落實經費預算之前，不得進行招投標，不得動工，不得報支。財務部門有權拒絕辦理超預算、無預算支出的報銷和借款。各級干部都要有嚴格制度約束的思想，杜絕臨時動議、任意開經費口子現象，有效控制無預算、超預算支出。

（5）切實加強預算執行管理。抓預算執行進度，已經成為當前財務工作的重中之重。一是政策要明確。學校預算經費要求當年安排、當年花完，結余年終收回。資金劃款可以一次定額度、分次下達。年內可以按比例、分次撥款，切實提高預算執行進度。二是提前謀劃，儲備項目。今年就要確定明年支持的項目。不具備實施條件的項目不安排經費。三是建立專項經費管理責任制，“誰分配、誰管理，誰花錢、誰負責”，明確項目歸口管理部門、項目執行單位、項目負責人的職責，建立責任追究機制和獎懲機制，將預算執行進度作為單位主要負責人年終考核的內容，作為學校核撥下一年度單位預算的重要依據。四是講求績效。既要把錢按時花完，更要把錢花好、花出效益效果，要從單純追求預算執行率向追求預算執行效率轉變，進一步增強各單位提高預算績效的積極性和主動性。五是強化部門之間的協作配合。加快預算執行進度，不是一個單位、一個部門的事，可能還需要進行招投標、審計鑒證、驗收登記、進度款支付等多個環節。做好資金管理全鏈條的工作，需要多部門的協同配合與銜接，明確時間節點。部門內部也要按照任務到崗、責任到人的原則，細化項目流程管理的各項工作。

（6）持續推進預算績效工作。明確考評指標體系和考評辦法，將績效目標完成情況作為考評重點，將考評結果作為預算分配的重要依據。同時，也加強對預算執行的過程監督，對支出進行常態化監管。

4.打破條塊分割，統籌使用各類資金

（1）統籌銜接基本支出和項目支出。把原來用經常性經費安排的、但又符合各類專項資金使用范圍的支出，優先納入專項資金支出預算，以緩解經常性經費的收支矛盾。

（2）有效整合各類項目資金。首先要打破資金分配中的條塊分割，統籌安排使用各類專項資金，避免重復資助和建設。

（3）改變資金劃撥方式。項目經費由原來的一次劃撥改為根據需要分年度劃撥，必要時可適當拉長資助年限。從而達到減少資金閑置和浪費的目的。

5.壓縮基建規模和運行費支出

（1）壓縮基建投資。調整基本建設規劃方案，合理安排建設項目，適度壓縮基本建設投資規模。建設項目以國撥資金為主，嚴格控制自籌自建投資。創新籌資方式，吸引社會資金為主，嚴格控制自籌資金投入。

（2）嚴格控制房屋和基礎設施維修改造支出。使用年限不超過15年的房屋不再進行大型維修；房屋修繕與基礎設施與改擴建以申請專項資金為主，量力而行、逐步安排。

（3）進一步壓縮運行經費支出預算。適度壓減辦公費、交通費、差旅費、招待費等。通過削減人員和內部挖潛壓減計劃外用工費用。通過運行機制改革，壓減后勤運行保障費用支出。

6.建章立制，加強支出控制

“不以規矩，不能成方圓”。做任何事必須有規矩。要用制度管人、管事、管錢、管支出。同樣的人、同樣的事，采用不同的制度，可以產生差距巨大的結果。

制度不在多，而在于管用。制定制度的關鍵是將結果與個人責任和利益聯系到一起。要根據實際需要，從管理薄弱環節入手，不斷完善內部差旅費、會議費、招待費、出國費、用車費、試劑耗材費、計劃外用工費、勞務費、津補貼、福利費等管理制度以及支出審批制度。

每個干部職工特別是黨員領導干部都要講規矩、守紀律，嚴格按照制度辦事，不能撞紅線、觸底線。

7.清理經費結轉結余，盤活存量資金

建立預算資金年度清理制度。學校預算安排的項目，執行期限都是一年，要求當年安排、當年花完，年末收回其剩余資金，不再返還。對有協議約定聘期的，資助經費也是一年一下達，年終結余收回，不再補撥。要經常對以前年度的項目結余資金進行清理。

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