芻議高校實施政府會計制度

王希文　李平　王晶昕

摘 要： 政府會計制度最大的特點是“五雙”，實現了“五統一”，有八大改革創新和兩大亮點。高校在資產、收入、內設機構、人員等方面有其特殊性，實施政府會計制度，要大力開展宣傳培訓，營造良好氛圍；開展校內調研，預研相關問題；加強組織領導和責任分工，制定具體實施方案；倒排時間進度，做好新制度實施前的準備工作；提早動手，保證按時完成新舊制度轉換銜接工作。

關鍵詞：高校；政府會計制度；會計改革

財政部2017年10月24日頒發的政府會計制度（以下簡稱“新制度”），較現行的行政事業單位行業會計制度發生了重大變化，這種變化可以說是顛覆性的，而且是歷次改革技術難度最高的，具有劃時代的意義。新制度將于2019年1月1日起，在全國各級各類行政事業單位施行，時間已經非常緊迫。本文主要談談新制度的重大變化，以及在高校如何實施新制度。

一、政府會計制度的重大變化

1.新制度的最大特點：“五雙”

（1）雙體系。建立財務會計和預算會計兩大會計核算體系。對納入部門預算管理的現金收支，財務會計和預算會計在一個賬務系統中平行記賬，在一張憑證上同時進行賬務處理。而對不納入部門預算管理的現金交易、納入部門預算的非現金交易、不納入部門預算的非現金交易，財務會計做賬務處理，預算會計不做賬務處理。

（2）雙基礎。與兩大核算體系相對應，實行雙會計基礎，財務會計實行權責發生制，預算會計實行收付實現制。

（3）雙等式。財務會計：資產-負債=凈資產+（收入-費用）；預算會計：預算收入-預算支出 = 預算結余。

（4）雙功能（目標）。同時反映預算執行情況和資產負債等財務信息。

（5）雙報告。同時編制政府綜合財務報告和決算報告，以財務會計為基礎編制財務報告。以預算會計為基礎編制決算報告。財務報告反映資產、負債等財務信息，從而反映會計主體公共受托責任履行情況，決算報告反映財政預算執行情況。

2.會計核算實現“五統一”

（1）統一會計規范（廢止12個行業會計制度，所有行政事業單位執行統一的政府會計制度和會計準則）。

（2）統一會計要素（八要素，其中財務會計五要素：資產、負債、凈資產、收入、費用；預算會計三要素：預算收入、預算支出、預算結余）。

（3）統一會計科目（分財務會計與預算會計兩套、共103個科目，其中財務會計科目77個、預算會計科目26個）。

（4）統一會計報表（新的報表體系是7表1注，其中，財務報表包括4表1注：資產負債表、收入費用表、凈資產變動表、編制現金流量表、附注；預算會計報表至少包括3張表：預算收入支出表、預算結轉結余變動表、財政撥款預算收入支出表。

（5）基本建設投資納入大賬統一核算。

3.新制度的八大改革創新

（1）重構政府會計核算模式。建立預算會計和財務會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，這是政府會計核算模式的重大創新。

（2）打破不同部門、行業的藩籬，統一會計制度。取消現行的12個行業會計制度，行政事業單位執行統一的政府會計制度。

（3）強化財務會計功能，全面引入權責發生制會計核算原則。將所有經濟業務事項都納入財務會計核算范圍，采用權責發生制。實提資產折舊攤銷，計提壞賬準備，增加“預計負債”“待攤費用”“預提費用”等科目。

（4）改進預算會計功能。將納入部門預算管理的現金收支均納入預算會計核算范圍。增設“債務預算收入”“債務還本支出”“投資支出”等科目核算。

（5）擴大政府資產負債核算范圍。設置“公共基礎設施”“政府儲備物資”“文物文化資產”“保障性住房”等科目，充實代管資產核算，增設“受托代理資產”與“受托代理負債”科目核算。

（6）整合基建會計統一核算。基本建設投資不再單獨設賬核算，而是并入大賬設項目核算。

（7）增強制度可操作性。新制度增加了“附錄――主要業務和事項賬務處理舉例”；財務報表中“現金流量表”是否編制由單位自行選擇；將“本年盈余與預算結余差異調節表”列入報表附注，而且只要求對重要事項而不是所有事項的差異作詳細說明。

（8）完善報表體系和結構。如前所述，新的報表體系是7表1注，其中財務報表4張，預算會計報表3張。

4.新制度的兩大亮點

（1）相互銜接。財務會計與預算會計相互銜接主要體現為，會計業務處理在財務會計與預算會計兩大體系同時反映，在同一賬套中平行記賬。預算會計要素和財務會計要素相互協調，決算報告和財務報告相互補充，共同反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。

（2）適度分離。財務會計與預算會計的適度分離，主要體現在以下方面：第一，“雙體系”，如前所述，政府會計由預算會計和財務會計構成。政府預算管理主要依賴預算會計，財務管理主要依賴財務會計。所有經濟業務事項財務會計都必須做賬務處理，只有納入部門預算管理的現金收支才在預算會計中平行記賬。第二，“雙基礎”，如前所述，財務會計實行權責發生制，預算會計實行收付實現制，使得政府會計核算既能反映預算收支等流量信息，又能反映資產、負債等存量信息。第三，“雙報告”，要求政府會計主體應當同時編制決算報告和財務報告，并且明確了兩種報告的內容和信息使用者范圍。

二、高校實施政府會計制度的特殊環境

據統計，全國現有高校2900多所，其中普通高校2600多所，成人高校280多所。高校是事業單位，也必須執行政府會計制度，但高校又是一個特殊的事業單位群體，具有鮮明的特點，決定其較他類型的事業單位，執行政府會計制度的工作量和難度要大得多。

1資產種類繁多，體量大

高校資產的特點是，除了資金量大、用于教學科研的儀器設備品種規格多、數量多外，還有大量的成果、專利、專有技術等無形資產。資產規模一般從數億元到數十億元，2016年資產規模最大的清華大學甚至達到530多億元，然后依次是浙江大學379億元，北京大學376億元，上海交大298億元，中山大學216億元。

2.收入來源渠道多，收支規模大

收入來源有財政撥款、科研經費收入、事業收入、經營性收入、捐贈收入等。收入規模一般從數千萬元到數十億元，2016年收入排名第一的清華大學達到161億元，然后依次是浙江大學123億元，北京大學116億元，上海交通大學103億元。清華大學2017年達到170多億元，2018年收入預算200多億元。

3.內設機構、單位多，管理方式多樣化

一般高校除了設有學院（系、部、所）、行政管理、后勤服務部門以外，還有為教學科研服務的實習工廠、試驗場站等，以及附中、附小、幼兒園、醫院等附屬單位，多達數十個。在管理方式上，有的實行全額撥款，有的實行定額補助，有的實行企業化管理、自收自支，有的還要求上繳收入。

4.人員結構復雜，數量大

高校有各類學生，如本專科生、碩博士研究生，全日制、非全日制學生，函授自考生、成教生、網教生等，2016年學生人數最多的吉林大學達到25萬多人，然后依次是西南大學22萬多人，四川大學17萬多人，山東大學16.6萬人，中南大學15.9萬人；教職工類型多，有正式在編在崗職工、離退休職工、人事代理人員、聘用制人員、兼職人員、臨時用工人員、勞務派遣人員，等等，2016年教職工人數最多的清華大學達到2.8萬多人，然后依次是華中科技大學2.1萬人，北京大學2.08萬人，吉林大學2.05萬人。

三、對高校實施新制度的幾點建議

1.大力開展宣傳培訓，營造良好氛圍

（1）將新制度作為最近一段時期會計人員培訓的重點內容，財務部門要組織全校財會人員學習新制度，可以采取集中授課、座談討論、知識競賽、模擬操作等多種培訓形式，培訓內容理論與實務相結合、側重于實務操作，使大家了解政府會計改革的背景、意義、改革內容、實務操作方法等，讓每一名會計人員學懂、弄通新制度。使大家牢固樹立會計準則與會計制度并重、財務會計與預算會計并重、權責發生制與收付實現制并重的意識，以適應改革要求。

（2）選派業務骨干外出參加相關培訓，赴試點高校調研學習，加深對新制度的理解。

（3）加強對升級后的會計軟件操作的培訓，提高會計信息化水平。

（4）對相關部門人員進行新制度培訓。實施新制度，涉及資產分類、折舊，科研收入的確認，人員、部門費用的分類，合同管理等等問題，僅靠財務部門一家是不可能完成的，需要資產、人事、科研、教務、信息、基建、后勤等部門的配合和支持。通過培訓講解，讓他們對新制度也有一個基本的了解，明確本部門為此要做的工作。

2.開展校內調研，預研相關問題

高校執行新制度，必須結合實際，研究解決具體問題和一些難點問題，如，校內哪些單位執行政府會計制度、哪些不執行？執行新制度需要哪些部門配合、如何配合？會計核算軟件如何開發，滿足新制度的需要？如何開展清產核資、對資產進行分類、實提折舊攤銷？財務會計與預算會計平行記賬如何審核、驗證正確與否？在權責發生制下如何確認科研收入？財務會計要不要進行項目核算？等等。

3.加強組織領導和責任分工，制定具體實施方案

高校實施政府會計制度應堅持“統一性、問題導向、配套改革整體推進、業財信息融合”的原則，制定好實施方案。

（1）加強組織領導。由相關校領導和財務、資產、人事、科研、教務、基建、后勤等相關部門，組成領導小組和工作小組，負責分解工作任務、協調解決問題、人員培訓和新舊制度的銜接轉換工作。

（2）明確責任分工。在實施方案中把財務、資產、人事、科研、教務、基建、后勤等相關部門的工作任務和責任落到實處，明確工作進度、時間節點和獎懲辦法。

（3）建立人事、資產、教學、科研、基建、合同和信息等相關部門的協同機制，相互支持、相互配合，共同做好新制度的實施工作。

（4）在國有資產管理、預決算管理、績效評價、內部控制等方面對接好新制度，為其落地保駕護航。

4.倒排時間進度，做好新制度實施前的準備工作

（1）開展各類人員清理和費用分類管理工作。

（2）開展資產核實清理和分類統計工作。

（3）開展往來款項的清理分析工作。

（4）開展各類經濟合同的清理規范等工作。

（5）加快會計軟件的升級改造，加快“業財融合”的信息化平臺建設。

（6）編制符合高校實際、具有可操作性的會計核算補充規定或核算手冊。

以上各項工作都要以今年12月31日為基準日，倒排時間進度，明確完成的時間節點，為新制度的實施做好充分的準備。

5.提早動手，保證按時完成新舊制度轉換銜接工作

要提早動手，進行新舊制度的轉換工作。政府會計制度在高校轉換銜接的基本原則是：一是先轉財務會計科目，后轉預算會計科目；二是舊制度有規定的業務，先調整，后轉換；三是新制度規定的業務，先轉換，后調整。

新舊制度銜接要做好以下5方面的工作：編制2018年12月31日的科目余額表和新舊科目余額對照表；設立2019年1月1日的新賬；登記新賬的財務會計科目余額和預算會計科目余額。將原賬科目余額轉入新賬科目，將未入賬事項登記新賬科目，對相關新賬科目余額進行調整；④編制2019年1月1日的科目余額表；⑤編制2019年1月1日資產負債表。

在切實完成新舊制度轉換銜接的基礎上，按政府會計準則與新制度規定，梳理各類經濟業務核算方法，對2019年新發生經濟業務進行核算。同時要抓好配套工作，做好與實施改革直接相關的資產管理、合同管理和系統更新工作。

參考文獻

1.財政部.政府會計制度――行政事業單位會計科目和報表.立信會計出版社，2017.

2.財政部.政府會計準則.立信會計出版社，2018.

3.劉用銓.閑談政府會計學習心得體會.“鷺島正計”公眾號，2017.09.18

4.劉用銓.雙體系平行記賬模式體現五大特征.中國會計報，2018.01.12，第10版.

5.教育部.全國高等學校名單.中華人民共和國教育部網站，2017.06.14.

6.財政部.關于印發《政府會計制度―行政事業單位會計科目和報表》與《行政單位會計制度》《事業單位會計制度》有關銜接問題處理規定的通知.財會（2018）3號.（責任編輯：劉海琳）