職業教育辦學體制改革40年回顧與展望

[摘要]改革開放40年來，我國職業教育辦學體制改革經歷了全面恢復期、改革初期、改革深化期三個階段。當前職業教育辦學體制存在著辦學主體較單一、辦學管理體制不順、院校辦學自主權未落實等突出問題。未來我國職業教育辦學體制改革的基本方向是：以發展民辦職業教育為突破口，強化辦學管理體制改革，建構政府職能轉變的實現機制。

[關鍵詞]職業教育 辦學體制 改革

[作者簡介]萬衛（1979- ），男，湖南衡陽人，湖北工業大學職業技術師范學院，副教授，博士，碩士生導師。（湖北 武漢 430068）

[基金項目]本文系2017年教育部人文社會科學研究青年基金項目“混合所有制職業院校共同治理的實現機制與制度環境研究”的階段性研究成果。（項目編號：17YJC880094，項目主持人：萬衛）

[中圖分類號]G719.21 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）12-0019-06

辦學體制既是職業教育體制的重要組成部分，也是職業教育體制改革的關鍵，其主要解決“誰來舉辦職業教育”這一問題。改革開放40年來，我國職業教育辦學體制改革取得了重大成就，但仍任重而道遠?；仡櫬殬I教育辦學體制改革走過的40年歷程，反思其存在的問題，進而確立改革的方向，具有重要的意義。

一、職業教育辦學體制改革的進程

1978年，黨的十一屆三中全會召開，我國社會主義建設事業翻開了全新的一頁，職業教育也迎來了發展的春天。縱觀職業教育辦學體制改革走過的40年，根據改革程度的不同可將其分為全面恢復期、改革初期、改革深化期三個階段。

1.全面恢復期：1978—1984年。1978年，中國共產黨召開十一屆三中全會，提出“全黨工作的著重點應該從一九七九年轉移到社會主義現代化建設上來”。這為職業教育重新煥發生機創造了政策條件，標志著我國開始全面恢復原有的職業教育辦學體制。為此，國家采取了多種措施以促進職業教育事業的發展，例如調整中等教育結構、興辦職業高中、恢復與發展技工教育和職業培訓等。

這一時期職業教育辦學體制呈現的特點如下：第一，辦學主體單一。我國實施中等職業教育的學校有中等專業學校、技工學校和職業高中。中等專業學校由國務院各業務部門舉辦，技工學校由勞動部門舉辦，職業高中則由各地政府部門舉辦。可見，職業教育由政府包辦，辦學主體單一。第二，辦學形式簡單。中等職業學校主要開展學歷教育，依靠自身的力量培養人才，日常辦學比較封閉，尚未形成“開門辦學”的觀念。因此，職業教育的辦學質量總體不高，難以適應現代化建設的需要。第三，辦學經費來源狹窄。中等專業學校的辦學經費從國務院各業務部門的行政事業費中支出，技工學校的辦學經費從廠礦、企業稅后留利中支出，職業高中的辦學經費則從各地財政經費列支?？梢?，職業教育的辦學經費主要由政府部門提供，財政供養的壓力較大。第四，辦學管理呈現條塊分割。例如，根據領導關系的不同，中等專業學校分為部屬學校和地方學校，分別由有關部委和省市有關業務部門進行管理。條塊分割導致職業學校只為本部門培養人才，規模較小，難以實現較高的辦學效益。辦學體制的全面恢復促進了職業教育事業的發展，不僅為我國現代化建設事業培養了大量的技術技能型人才，也為下一步的改革奠定了堅實的基礎?？梢哉f，這一時期我國在職業教育辦學體制方面完成了承前啟后的任務。

2.改革初期：1985—1991年。1985年，中共中央發布了《關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），標志著我國拉開了職業教育辦學體制改革的大幕。隨著社會主義現代化建設事業的蓬勃發展，我國“迫切需要千百萬受過良好職業技術教育的中、初級技術人員、管理人員、技工和其他受過良好職業培訓的城鄉勞動者”。《決定》明確提出：“發展職業技術教育，要充分調動企事業單位和業務部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會力量辦學。”民辦職業教育進入發展的春天，我國開始進入職業教育辦學體制改革的初期。國家在大力發展公辦職業教育的同時，采取措施鼓勵社會力量舉辦職業教育，不僅在法律上明確了民辦職業教育的法律地位，還要求政府“盡力幫助解決社會力量在辦學中存在的困難，對辦學成績卓著者給予表彰和獎勵”。

這一時期職業教育辦學體制呈現的特點如下：第一，民辦職業教育獲得了初步發展。1980年，中共中央轉發的全國勞動就業會議文件提出，職業技術學校“國家可以辦，廠礦企業可以辦，集體、個人也可以辦”。民辦職業教育迎來了發展的曙光。隨著《決定》的公布，社會力量紛紛涉足職業教育，辦學主體多元化的格局開始形成。第二，職業技術培訓蓬勃發展?！?991年全國教育事業發展統計公報》顯示，是年“全國各種成人技術培訓學校（班）（未包括勞動部門舉辦的各種就業訓練中心和廠職工培訓）共招收學員3718萬人次”。職業培訓與學歷教育比翼齊飛，職業教育的辦學形式開始多樣化。第三，辦學經費的來源增加。學費成為民辦職業教育辦學經費的主要來源，這不僅開了學生繳費上學的先河，還拓寬了職業教育辦學經費的來源渠道。

我國改革職業教育的辦學體制，增強了職業教育的辦學活力，在很大程度上扭轉了中等教育結構不合理的局面，為經濟社會的發展培訓了大量的技術技能型人才。我國在這一時期的努力，為深入改革職業教育的辦學體制奠定了堅實的基礎。

3.改革深化期：1992年至今。1992年，江澤民同志在黨的十四大報告中明確提出，“鼓勵多渠道、多形式的社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法”，這表示中央已經充分認識到原有辦學體制的局限性，決心進行范圍更廣、程度更深的變革，標志著我國職業教育辦學體制的改革進入深水區。1993年，中共中央、國務院正式印發了《中國教育改革和發展綱要》，提出“要加快步伐，改革包得過多、統得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制”。為了促進民辦教育的發展，我國相繼出臺了《中華人民共和國社會力量辦學條例》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》等法律法規。在這樣的政策背景下，民辦職業教育進入快速發展的時期。

這一時期職業教育辦學體制呈現的特點如下：第一，辦學主體日益豐富。公辦職業院校的辦學主體有教育部門、其他部門和地方企業；民辦職業院校的辦學主體既有個人，也有法人實體。根據《中國教育統計年鑒2014》的數據顯示：2014年我國有普通中等專業學校3536所，其中民辦普通中等專業學校867所，約占總數的24.52%；中等職業學校在校學生數1416.3萬人，民辦中等職業學校在校學生數189.5萬，約占總數的13.34%。第二，辦學形式日益多樣。根據產權的不同配置，職業教育領域出現了國有民辦、民辦公助、公辦民助等多種辦學形式。辦學形式的多樣化，不僅優化了職業教育的資源配置，還極大地增強了職業教育的辦學活力。經驗表明，產權層面的變革幫助職業院校重新煥發了生機。隨著混合所有制改革在職業教育領域的深入推進，辦學形式還將進一步豐富。第三，辦學經費日益拓展。我國職業教育辦學經費來源有財政性教育經費、社會捐贈經費、事業收入及其他收入。根據《中國教育經費統計年鑒2014》的數據顯示：2014年我國中等專業學校經費收入為96284503千元，其中財政性教育經費81114653千元，社會捐贈經費204085千元，事業收入11197056千元，其他收入3253150千元。第四，條塊分割的局面有所好轉。20世紀90年代以來，通過合并、劃轉等多種方式，我國職業教育條塊分割的局面有所好轉。當前，我國職業教育的管理主要以塊為主，這有利于地方政府統一管理職業院校，提高了地方政府舉辦職業教育的積極性。我國持續深化職業教育辦學體制改革，提高了職業教育的辦學質量，增強了職業教育的吸引力，既為現代職教體系的最終建立創造了條件，也為中華民族的“制造強國夢”提供了豐富的人力資源。

二、職業教育辦學體制存在的問題與反思

改革開放40年來，職業教育辦學體制改革取得了巨大的成績，但從實踐來看，職業教育依然落后于經濟社會的發展。因此，我們應該重視職業教育辦學體制存在的問題，并反思其原因。

1.問題描述?？偟膩砜?，職業教育辦學體制存在的問題還比較突出，制約了職業教育的健康發展。我國職業教育辦學體制存在的問題主要有以下幾個方面：第一，辦學主體單一的格局尚未得到根本扭轉。從現實來看，民辦職業教育尚未成為我國職業教育體系的重要組成部分。一方面，民辦職業教育的規模呈現萎縮的態勢。根據2014—2016年全國教育事業發展統計公報的數據顯示，我國民辦中等職業學校的數量、招生數、在校生數一直在減少。換言之，民辦中等職業教育的辦學規模正在萎縮。另一方面，民辦職業教育的質量總體不高。影響民辦職業教育質量的關鍵因素有內部管理、課程、師資等。從內部管理來看，民辦職業院?！凹易寤惫芾淼纳室廊缓軡?，科學管理難以取得實質性進展。從課程模式來看，學科課程還在民辦職業院校占據著主導地位，課程改革的任務還很繁重。從師資隊伍建設來看，民辦職業院校教師的流動性大?？梢?，盡管職業院校的辦學主體日益豐富，但尚未從根本上扭轉辦學主體單一的格局。

第二，辦學管理體制尚未完全捋順。當前，條塊分割依然嚴重困擾著職業教育的發展。一方面，中央政府與地方政府的關系比較模糊。從法律上看，中央政府與地方政府對于高等職業教育管理權限劃分是比較清晰的。《中華人民共和國職業教育法》第十一條規定：“國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理……縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估?！薄吨腥A人民共和國高等教育法》第十三條規定：“國務院統一領導和管理全國高等教育事業。省、自治區、直轄市人民政府統籌協調本行政區域內的高等教育事業，管理主要為地方培養人才和國務院授權管理的高等學校?！笨梢?，不論是《中華人民共和國職業教育法》還是《中華人民共和國高等教育法》，都將職業教育管理的主要權力賦予地方政府。然而，從實際運作來看，中央政府對高等職業教育管理得還比較細。另一方面，教育部門與其他部門之間的關系比較模糊。目前，我國職業教育實行的是多元管理體制，從某種程度上說，它導致中等職業教育管理的條塊分割比較嚴重，制約了職業教育資源的優化配置，影響了政府功能的正常發揮。

第三，院校辦學自主權尚未全部落實。職業院校的辦學自主權有所擴大，但尚未全部落實。一方面，高等職業院校的辦學自主權還需拓展。《中華人民共和國高等教育法》規定，高等學校享有的權利包括“自主調節系科招生比例；自主設置和調整學科、專業；自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動；自主開展科學研究、技術開發和社會服務；自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作；自主確定內部組織機構的設置和人員配備，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配；自主管理和使用學校財產”。然而，高等職業院校在教師聘用、財產使用等方面的權力還較少，需要經過政府部門的嚴格審批。另一方面，中等職業學校的辦學自主權亟須增強。當前，中等職業學校缺乏辦學自主權，地方政府對其實行的是事無巨細的微觀管理，如中等職業學校專業招生比例需要經過地方教育部門的嚴格審查。職業院校缺乏辦學自主權，導致其辦學體制比較僵化，辦學活力不足。

2.原因分析。我們認為，影響我國職業教育辦學體制的因素主要有：第一，發展民辦職業教育的障礙較多。從法律的角度看，盡管國家修訂了《中華人民共和國民辦教育促進法》，但仍無法滿足民辦職業教育實踐的需要，主要表現在民辦職業教育法律體系不完善、政策性文件代替法律、法律條文本身存在缺陷。政策法規的不完善，制約了民辦職業教育的發展。例如，盡管混合所有制職業院校已在我國興起，但依然難以確定自己的身份，導致人們參與改革的動力嚴重不足。從政府的角度看，政府對民辦職業教育缺乏有效的支持。較近的一項調查顯示，人們普遍反映政府對民辦職業教育發展的支持率較低，辦學經費、招生、教師待遇等問題尤為突出。政府支持的不到位，導致民辦職業教育難以適應激烈的市場競爭。另外，社會地位不高、人才流失嚴重、發展不規范、辦學成本高等問題也困擾著民辦職業教育的發展?？梢?，發展民辦職業教育的障礙還比較多，急需人們努力突破。

第二，調整辦學管理體制的條件還不成熟。職業教育辦學管理體制改革的關鍵是處理好中央政府和地方政府、教育部門和其他部門的關系，實質是對利益格局的重新調整。當前，學者們對于職業教育辦學管理體制的調整提出了一些建議，如有人主張設立由行業、教育、人力資源和社會保障等部門組成的國家職業教育專家咨詢委員會?？偟膩砜?，職業教育辦學管理體制的調整屬于強制性制度變遷，其基本特點是：政府是制度變遷的主體，程序是自上而下，具有激進性。換言之，職業教育辦學管理體制的調整需要具備一定的條件，關鍵在于政府是否具有制度變遷的動力。應該來說，目前調整辦學管理體制的條件還不成熟。

第三，政府職能轉變的實現機制還需建構。職業院校落實辦學自主權的核心是處理好政府與學校的關系，這就要求政府轉變職能，而職能轉變的難點在于構建機制。首先，公共服務職能滯后。長期以來，我國政府對職業教育重管理而輕服務。在這樣的條件下，我國民辦職業教育的發展遇到了許多棘手問題，如民辦職業院校教師的養老保險問題等。其次，公共服務方式單一。我國政府既是公辦職業院校的舉辦者，又是管理者、辦學者。換言之，政府將職業教育的多種權力集于一身。最后，公共投資不足。隨著國家財力的持續改善，我國職業教育的財政性支出有所提高，但總體來看，職業教育的辦學經費還不充足，有些地區教師的工資甚至很難得到保障。

三、職業教育辦學體制改革的方向

我國職業教育辦學體制改革的基本方向是：以發展民辦職業教育為突破口，強化辦學管理體制改革，加快建構政府職能轉變的實現機制。

1.以發展民辦職業教育為突破口。隨著社會主義市場經濟體制改革的深入，我國職業教育辦學體制發生了重要變化，但總體來看，職業教育辦學主體單一的格局尚未根本扭轉，急需大力發展民辦職業教育。發展民辦職業教育對于完善我國職業教育辦學體制具有重要意義：

第一，滿足人民群眾日益增長的職業教育需求。2012年，我國經濟進入新常態，經濟增長從高速轉變為中速，人工成本大幅增長，改革全面深化，這些都激發了職業教育的巨大需求。首先，經濟轉型升級需要大量的高技能人才。雖然我國是世界重要的制造大國，但還不是制造強國。究其根源，我國缺乏一支高素質的技能大軍。當前，我國正在從世界制造大國向制造強國轉型，這就要求加快高素質技能型人才的培養。其次，企業提高競爭力需要大量的高技能人才。為了在激烈的市場競爭中獲得比較優勢，企業必須提高競爭力。在用工成本高企的條件下，一方面，企業可以提高全要素的生產率，減少用工規模；另一方面，企業可以增加用工規模，但員工必須創造大于成本的價值?？梢?，不論企業如何選擇，都要求勞動者提高技能水平。最后，全面深化改革激發了群眾的職業教育需要。經驗表明，人們不愿意接受職業教育的原因是復雜的，我國勞動力市場的制度分割是重要因素。隨著全面深化改革的推進，勞動力市場的制度分割正在消除。換言之，勞動者只要接受職業教育，就有“人生出彩的機會”。

第二，緩解職業教育辦學經費不足的壓力。辦學經費不足的問題長期困擾著我國職業教育的發展。2012年以來，國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比重都達到了4%，職業院校的學生也繳費上學，這些雖然部分緩解了職業教育辦學經費不足的壓力，但未從根本上扭轉職業教育辦學經費不足的局面。政府的財力是有限的，大幅度提高職業院校的學費水平也不現實，這就要求職業教育必須擴大辦學經費的來源渠道。從某種程度上說，民辦職業教育的蓬勃發展將從根本上解決職業教育辦學經費不足的難題。

第三，強化職業教育體系內部的競爭機制。從發展理念來看，公辦職業院校主要還是面向政府辦學，學校領導的主要任務是向政府爭取辦學資源；從發展動力來看，公辦職業院校的教師聘任制、績效工資制等制度還很不完善，沒有取得應有的效果；從發展效率來看，公辦職業院?！靶姓钡默F象突出，機構臃腫、人浮于事的問題比較棘手?？梢?，公辦職業院校的辦學活力嚴重不足。民辦職業教育與公辦職業教育的共同發展，強化了職業教育體系內部的競爭機制，有利于職業教育市場的最終建立。

2.強化辦學管理體制改革。職業教育的發展需要良好的辦學管理體制。隨著職業教育辦學管理體制的改革，條塊分割的局面有所改善。然而，職業教育的辦學管理體制尚未完全捋順，需要人們積極創造條件。改革我國的職業教育管理體制應該從多方面著手：

第一，解決好路徑依賴問題。改革開放以來，我國職業教育管理體制逐漸從“條塊分割”向“以塊為主”轉變。經過多年的努力，職業教育“條塊分割”的局面有所好轉，但依然存在許多突出的問題。因此，我國職業教育管理體制的改革能否向前推進，不僅取決于改革者的決心和勇氣，還取決于改革者能否解決好路徑依賴的問題。

第二，發揮政府在改革中的主導作用。我國職業教育管理體制的改革已經走過了40年，這是政府和社會力量共同努力的結果。從歷史的角度看，我國職業教育管理體制改革肇始于《決定》的頒布。在此之前，許多學者已經呼吁對職業教育的管理體制進行改革?？梢?，社會力量是職業教育管理體制改革的重要推動者，但政府依然是其中的關鍵力量。也就是說，要推動職業教育管理體制變革，政府必須積極發揮主導作用。

第三，增強政府進行制度變遷的動力。一方面，政府應該看到職業教育管理體制改革所要付出的成本。職業教育管理體制改革的成本包括改革方案的制訂成本、改革的實施成本、改革的摩擦成本等。另一方面，政府應該看到職業教育管理體制改革所帶來的收益。道格拉斯·諾思認為，制度變遷具有自我強化機制，包括學習效應、協調效應、適應性預期等。如果人們選擇正確的制度變遷路徑，就會獲得普遍的收益遞增。反之，人們的收益就會遞減。因此，對于職業教育管理體制改革，政府既要考慮付出的成本，又要謹慎選擇改革路徑，以增強改革的動力。

3.建構政府職能轉變的實現機制。辦學自主權是職業院校發展的基礎。當前我國政府通過轉變職能，擴大了職業院校的辦學自主權。政府轉變職能需要一定的實現機制。建構政府職能轉變的實現機制可以從多個方面努力：

第一，強化公共服務職能。管理不僅是決策，還是服務。在職業院校發展的過程中，政府既要加強宏觀政策的指導，又要做好相關服務工作。當前職業院校的發展還面臨著許多突出的問題。例如，針對“雙師型”教師數量嚴重不足的問題，一方面，政府應該盡快制訂“雙師型”教師的資格標準。從某種程度上說，標準的缺乏已經嚴重影響到職業院?！半p師型”教師隊伍的建設。另一方面，政府應該制訂措施以改善教師待遇。

第二，創新公共服務方式。20世紀70年代，西方國家開始探索公共管理社會化，這不僅減少了財政開支，還提高了政府的行政效率。在我國基礎教育領域，地方政府首先嘗試進行委托管理，有效地增強了教育公平。在職業教育領域，甘南縣政府將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學院管理，取得了良好的社會效果?？梢姡畡撔鹿卜辗绞?，能夠有效提高職業教育的資源配置效率。

第三，增加公共投資。職業教育是提高就業、改善民生的重要途徑。與其他國家相比，我國職業教育的投入結構還不夠合理。從目前來看，企業對職業教育的投入過少，而家庭承擔的職業教育負擔過重。在多要素約束的條件下，我國企業缺乏投資職業教育的動力，家庭也沒有過多分擔職業教育成本的基礎和愿望，因此政府應加大對職業教育的投入。一方面，政府應該繼續穩固并提高教育財經性經費占GDP的比重，擴大教育經費的供給總量；另一方面，政府應該改善教育體系內部的經費分配，增加職業教育經費的供給比率。

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