賦權與賦能相結合：新時代農民工政策調整的戰略選擇

陳仁濤 徐萌

[摘 要]改革開放40年來，隨著經濟全球化和出口導向型經濟模式蔓延全球，我國農民工權益保護問題日益成為學術和政策辯論的焦點和迫切需要加以解決的突出問題。就總體而言，當前國家農民工政策主要聚焦于農民工個體賦權層面，而對于集體賦權領域的制度設計與政策體系則明顯滯后。針對經濟社會轉型由絕對貧困走向總體小康、勞動力市場從“買方市場”轉向“賣方市場”、農民工利益訴求從底線型利益趨向增長型利益等系列新變化以及傳統的農民工權益保護模式的滯后性，究竟如何才能讓他們共享改革發展成果，是新時代擺在各級黨委和政府面前的重要課題。實踐證明，僅僅依靠個體賦權既難以有效地保障農民工個體勞權，也難以再適應經濟社會轉型發展實際以及勞動力市場的結構性變化，更難以適應農民工群體利益訴求的轉變及其相應的維權行動。形勢的發展迫切需要對當前我國農民工政策做出相應的調整，即由原來的側重個體賦權轉向個體賦能與集體賦權，由原來的保護生存轉向保障發展。只有將個體賦能和集體賦權同步推進，才能實現勞動關系的均衡化和勞動權益的均等化，讓廣大農民工共享改革發展成果。

[關鍵詞]新時代;農民工政策調整;賦權與賦能;農民工權益保護

[中圖分類號]D412.0;F249.2 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）05-0111-05

農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍，他們廣泛分布在國民經濟的各個行業，為城市繁榮、農村發展和國家現代化建設做出了重大貢獻[1]20。自20世紀90年代以來，我國農民工問題引發政府、公眾與學界越來越多的關注。關注的起因在于農民工在城市工作、生活期間遭遇的種種問題。同為中國公民的平等一員，農村人口進入城市工作、生活，卻為何難以獲得正式居民身份、被排除在城市社會保護與支持體系之外？這在任何現代國家都是讓人難以接受的。說到底，農民工的居民身份與社會權利獲得將取決于國家的制度建構。應當看到，改革開放40年來，隨著工業化和城市化進程的推進，國家對農民工權益保護越來越重視，陸續出臺了一系列有關農民工問題的文件、法律、法規等制度性規定，保護力度逐步加大，總地來看，這些政策已經發揮了很大作用，農民工的生活也得到了一定程度的改善，但還需清醒地看到，當前國家農民工政策的執行效果并不盡如人意。究其原因在于，這些政策性規定主要聚焦于農民工個體賦權層面，而對于集體賦權領域的制度設計與政策體系則明顯滯后。大量的事實亦表明，在集體勞動權益無法得到有效保障的情況下，個體勞動權益也終將難以得到根本性維護。皮之不存毛將焉附！享有權利并不等于實現權利，利益的增進與否總是與權利的實現程度呈正相關性。黨的十九大報告明確指出：中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾已成為我國社會的主要矛盾，對黨和國家工作提出了許多新要求。新時代新挑戰新要求，迫切需要對我國農民工政策做出相應調整，創新治理路徑，以切實增強農民工的歸屬感、認同感、獲得感和幸福感，讓他們共享經濟社會發展成果。

一、中國農民工政策調整的社會背景

工人權利是當前全球性的學術和政策辯論的中心議題。隨著經濟全球化和出口導向型經濟模式蔓延全球，各國政府、學者和工會活動家越來越關心全球化進程中對工人生產和生活條件的影響，全球生產體系中勞動條件的惡化已經使得血汗工廠成為學術和政策討論的激烈議題。過去的40年，經濟的全球化和出口導向的產業發展也使中國農民工權利保護問題成為學術和政策辯論的焦點。改革開放40年來，為適應市場經濟下調整勞資關系的需要，國家逐漸減少對勞資關系的行政干預，而采用法律來調節勞資關系，中國勞動（勞工）政策及其背景由此發生了一系列的重要變化。

（一）經濟社會的轉型：從絕對貧困走向總體小康

中國改革開放的主要目標是告別貧困、走向富裕。改革伊始，我國社會依然處于“短缺經濟”時代，國內社會矛盾主要是生產危機與生存危機，因此，解決“吃飯問題”即生存倫理危機自然成為政府的首要任務，就業數量因此被視為政府勞動保障的要旨。相應地，政府賦權的目標在于保障基本的生存權，即維持農民工權益的低度保護，我國農民工政策也因此被深深地打上了“低工資、高就業”烙印。然而，經過40年的改革開放與市場轉型，我國經濟社會獲得了持續快速發展，取得了令世人矚目的輝煌成就。“今天，中國已經成為世界第二大經濟體、第一大工業國、第一大貨物貿易國、第一大外匯儲備國。40年來，按照可比價格計算，中國國內生產總值年均增長約9.5%;以美元計算，中國對外貿易額年均增長14.5%。中國人民生活從短缺走向充裕、從貧困走向小康，現行聯合國標準下的7億多貧困人口成功脫貧，占同期全球減貧人口總數70%以上。” [2]3黨的十九大報告明確提出：中國特色社會主義進入了新時代。新時代是全國各族人民團結奮斗、不斷創造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的時代。與此相適應，政府自身的壓力也相應地發生了變化，即由蛋糕很小的生產危機開始轉向蛋糕做大之后的分配危機，在實現就業數量的基礎上提高就業質量，從保障最低限度的生存權走向實現全民共享發展成果的發展權，這種變化迫使政府逐步加大對底層勞動者權益的保護力度，不斷促進和實現社會公平正義。

（二）勞動力市場的變化：從“買方市場”轉向“賣方市場”

大量的實證研究和事實表明，持續40年快速發展的我國經濟已經開始面臨“民工荒”的困擾。“民工荒”的本質是“權利荒”，主要表現為工資低、福利差、時間長、負荷重、無保障、環境差等諸多勞動權利所遭受的侵害。從性別歧視、強迫加班、最新工資標準再到童工保護、職業病等等，關于中國血汗工廠議題報道越來越多地見諸國際媒體，被推到了輿論的風口浪尖。人們熟知的富士康N連跳、南海本田工人罷工、東莞裕元鞋廠工人停工等事件也因此常被國人視為農民工對權利缺失的“無聲抗爭”或“弱者的武器”[3]。面對權益受損，農民工只能以“用腳投票”、頻繁流動等方式與地方政府和企業進行“非均衡”博弈。若農民工權益保護問題未能提上地方黨委和政府的議事日程，類似的苦澀劇本必將再度上演且愈演愈烈。而農民工就業的“高流動性”在一定程度上反映出我國勞動人口紅利趨減的態勢日益擴大，折射出農民工勞動力市場供求關系的轉向，即由原來的“買方市場”轉變為“賣方市場”;同時，也預示著以犧牲農民工利益為代價的低成本擴張模式面臨著前所未有的挑戰。毫無疑問，這種狀況將會大大增強農民工在勞動力市場中的談判與博弈能力。

（三）農民工利益訴求的轉變：從底線型利益趨向增長型利益

改革開放40年來，非公企業職工內部群體結構變化巨大。據國家統計局發布的《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2017年年末，全國農民工總量2.8652億人，其中，外出農民工1.7185億人。而在外出農民工群體中，“80后”“90后”已經成為我國產業工人隊伍的主體[4]。相較于老一代，新生代工人不僅數量龐大，而且他們接受教育的程度普遍提高。學校教育經歷為新生代工人都市生活方式的養成奠定了基礎，再造了新生代工人社會關系網絡，重塑了新生代工人的身份認同、發展定位、工作預期和利益訴求，甚至還潛在提升了新生代工人維權抗爭與動員表達能力。新生代工人的工業化、城市化、信息化正經歷著從根本上改變著他們與國家、與城鄉、與企業的關系，使得他們的民主意識更高、動員能力更強、維權行動也更為理性。借用馬斯洛需求層次理論來講，隨著新生代工人階級意識的逐步覺醒，“增長型”利益必將取代“底線型”利益成為他們普遍追求的目標，他們的訴求層級將會越來越高[5]。換言之，在最基本的“吃飯問題”沒有解決以前，農民工權益保護的重點是生存權，利益訴求也主要是為了個體及家庭的基本生存和安全需要，基本上圍繞老板欠薪跑路、超時加班、傷殘補貼等“底線型”利益開展。隨著生存需要逐漸滿足，農民工開始渴望在溫飽的基礎上實現“體面勞動”“過上有尊嚴的生活”、獲得社會的尊重，越來越多地關注“發展型利益”的實現與滿足。然而比較現實的問題是，因遭受“農民工生產體制”“后發展困境”等剛性約束，身處社會底層的新生代工人也同樣會遭遇低工資福利、制度性歧視、難以融入城市社會等“成長中的煩惱”。面對勞動糾紛造成的困擾，面臨一線職工高離職率窘況和合法權益獲得的制度性障礙，新生代工人通常不會再像其父輩們那樣選擇沉默、消極等待甚至以命抗爭，而會更多地選擇通過“組織起來”等方式集體維權[6]。集體勞資爭議若不能妥善處理，往往會醞釀成罷工或騷亂，影響社會秩序。

上述所發生的一系列變化折射出我國經濟社會發展的同時，國家農民工政策的微觀基礎也發生了轉變。面對經濟社會的快速轉型和農民工階層的結構性變化，該如何處理勞動矛盾與保護農民工權益，自然就成為新時代我國農民工政策調整的中心課題。

二、傳統的農民工權益保護模式的滯后性

在現代市場經濟條件下，賦權和賦能均是國家干預或調整農民工權益保護的重要途徑。前者是通過法律、制度把平等的權利賦予對象，并使之具有使用某種權利的“資格”。而后者則是通過提高個體的表達、交往和認知能力賦予其更多的發展權和持續行動的“能力”。與賦權強調制度建設與政府直接干預不同，賦能則強調通過教育或培訓提升農民工自助維權與持續發展的能力，是一種間接干預。不可否認，制度性賦權在物質短缺時代所具有不可替代的重要價值，但隨著市場取代計劃和指令成為資源配置的決定性因素時，具有強制性且缺乏彈性的制度設置只能保障農民工的底線權益，卻很難適應市場及其環境的變化，因而它無法從根本上提高農民工自我維權的能力。當前農民工就業“短工化”趨勢愈益明顯在很大程度上折射出原有的個體賦權模式的局限性。而這種“短工化”趨勢又集中體現為“高流動性”和“水平化”兩個方面。所謂“高流動性”，意味著農民工換工頻率高，每份工作的持續時間短，且前后兩份工作的待業時間也較長;“水平化”則標明農民工在謀職就業過程中，其職業境遇和身份地位難以獲得實質性的提升與改善，始終處于“水平化”狀態，并呈現出典型的“內卷化”特征[6]。總體而言，長期以來，處于社會底層的農民工群體的基本權益并沒有得到有效保護，他們的職業境遇與身份地位也沒有得到實質性改變。這種狀況顯然與新時代農民工群體對日益增長的美好生活需要的期待與滿足相去甚遠。這種滯后性主要是由以下兩個因素引起的：

一是我國勞動關系的集體化轉型。目前我國勞動關系發展正處于由個別勞動關系向集體勞動關系轉變的時期。應當看到，從個別勞動關系向集體勞動關系轉變，是市場經濟條件下勞動關系調整的客觀要求。但這種轉變并不是自然生成的，而是勞動關系各方（主要是政府、企業、社會）在博弈中形成的最終結果。毫無疑問，集體勞動關系的逐步形成，將有助于矯正個別勞動關系的弊端，使得勞動關系雙方的力量能夠走向相對平衡。同時，還須清醒地看到而推動個別勞動關系向集體勞動關系發展的內生力量，是來自勞動者自身權益維護的訴求和行動[7]。反血汗工廠運動的頻發昭示著我國集體勞動關系的時代已經到來。

二是個體賦權模式的非完全適應性。在市場經濟條件下，農民工來到城市，能否成功實現市民化的關鍵在于能否獲得持續發展的能力。只有憑借自身實力能夠在城市站穩腳跟，他們才可能實現自身對發展權益的訴求，才能不斷融入城市社會。從這個意義上講，賦能既是維護農民工權益的需要，也是成功實現工業化和城市化的需要。對新時代的中國來說，轉型的挑戰逐漸被發展的挑戰所替代，生存壓力和生存倫理危機得以緩解，持續發展與社會公平日益受到重視，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。我國在未來能否取得成功，取決于如何處理社會壓力、升級人力技術素質的能力。為促進社會公平正義，從保障生存權到保障發展權是農民工權益保護的必然選擇，也是適應中國特色社會主義進入新時代需要的必然結果。這與改革開放初期我國社會面臨的亟須解決的主要矛盾——生存倫理危機根本不同。新時代的中國已經擺脫貧困，社會生存權基本得到保障，而勞動力市場逐漸出現短缺。正如黨的十九大報告所指出的：中國特色社會主義進入新時代，我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現小康，不久將全面建成小康社會。因此，新時代農民工群體的訴求重點將轉向對發展權和集體勞權的謀求。原有的那種建立在短缺經濟和生存權基礎上的個體賦權模式已經難以適應新時代的經濟社會發展、農民工結構和權益訴求的需要。面對新時代，我國勞動力市場將會以短缺和高度流動的形式應對農民工權益的低度保護，倒逼地方政府制定并出臺一系列相關法規政策，加大對勞動權益的保護力度，以矯正失衡的勞動關系，進而限制肆無忌憚的自由市場對農民工權利的漠視。

三、新時代國家農民工政策調整的戰略選擇

實踐證明，市場經濟條件下，僅僅依靠個體賦權既難以有效保障農民工個體勞權，也難以再適應經濟社會轉型發展實際以及勞動力市場結構的變化，更難以適應農民工階層的結構性變化、權益訴求與農民工運動的轉變。形勢的發展迫切需要對當前我國農民工政策做出相應的調整，即由原來的側重個體賦權轉向個體賦能與集體賦權，由原來的保護生存轉向保障發展。只有將個體賦能和集體賦權同步推進，才能實現勞動關系的均衡化和勞動權益的均等化，讓廣大農民工共享改革發展成果。正基于此，我們認為，新時代要善待農民工，保護農民工權益，相關的政策調整就需要從農民工自身需求出發，將底層呼吁和頂層設計結合起來，同步推進個體賦能和集體賦權。其政策調整的總體思路是：保障勞動權益，享受均等服務，參與社區事務，融入城市社會。具體而言：

（一）進一步完善農民工勞動權益保障制度

勞動權益是農民工最基本的社會生存權。保護農民工勞動權益首先要從保護勞動權益開始，它離不開農民工個體賦能和集體賦權的同步推進，二者相互補充、缺一不可。具體地講：一是進一步完善“應急周轉金”“建設領域工資準備金”“欠薪黑名單公布”“小時最低工資標準”等制度，確保農民工工資按時足額發放。二是進一步完善集體協商制度。以非公企業為重點對象，加大推進行業集體協商力度，不斷擴大覆蓋面、增強實效性，形成反映人力資源市場供求關系和企業經濟效益的工資決定機制和正常增長機制;進一步完善對工人集體性權利的法律保護，完善工資、工時、休假等勞動標準，使集體協商“有據可依”“有章可循”;同時還要積極推動地方政府引導規范罷工行為的立法試點工作，切實將勞動關系調整納入制度化軌道，促進勞動關系走向大體均衡。三是積極完善外來工社會保障制度，盡快提高社會保險的統籌層次。在當前還難以實現全國統籌的前提下，大力推進省級養老保險跨地區跨部門無障礙轉移接續;可以借鑒歐盟經驗，采取分段計算方式，由各地分別向勞動者支付與繳費年限相當的養老金，不斷提高農民工參保意愿。四是加大對外來農民工的教育和技能培訓，積極弘揚和培育勞模精神與工匠精神。

（二）大力推進積分落戶和居住證制度

公平正義是人類社會追求的首要價值目標。國家農民工政策必須更多地體現以現代的公正理念作為政策的基本立足點和基本理念。公正的政策制度設計不僅使每個人的尊嚴和基本權利得到保障，而且使社會成員都能得到充分發展。然而，城鄉二元戶籍制度的慣性作用和農民工權益保護的制度性缺失，是造成外來農民工不能和本地人同等享受市民權益的最大障礙。要破除這種障礙，使農民工得到他們所付出后應有的回報，得到和城市居民同等的國民待遇，就必須進行制度創新，重新調整國家、城市居民、用人單位和農民工四者之間利益關系。具體體現在農民工政策方面，要從重視結果均等逐步轉向重視起點公平，從重視個體賦權轉向個體賦能和集體賦權，社會成員的行為取向從先賦性轉向自致性，社會流動由不規則、半停滯狀態轉向相對正常、有效、暢通的狀態[8]212 。然而，城鄉二元戶籍制度改革往往牽一發而動全身。正基于此，我們認為，在現行戶籍制度總體不變的情況下，可以借鑒流動人口規模最大的廣東、深圳、東莞等地的有益做法，并結合本地實際，因地制宜，探索實施流動人口積分制管理模式，通過“選擇性吸納”機制，積極引導流動人口有序流動。

（三）切實解決農民工子女教育和住房保障問題

子女教育問題是農民工權益保護問題的重點內容，事關農民工的長遠利益和國家發展的百年大計。新世紀以來，國家先后頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》《關于進一步做好農民工子女教育工作的意見》《關于解決農民工問題的若干意見》等政策性文件，明確了流入地政府在解決流動兒童入學問題上的管理責任。然而，一些地方政府工作人員卻以地方財政資源有限，單獨解決此問題往往會形成“洼地效應”最終無力承擔為借口，逃避屬地管理者的主體責任，致使農民工群體無法與城市市民一樣享有真正的國民待遇。截至目前，仍有部分農民工子女不能在就業地進入公辦中小學就讀或仍被要求繳納額外費用。要針對當前存在的問題，加大政策制度供給力度，做到全面統籌，逐步完善農民工子女教育政策。譬如，可通過實施積分入學制度、試點“教育券”制度等措施逐步擴大外來工子女入讀公辦學校的機會;加大對民辦學校在辦學經費、教學設備和師資培訓等方面的扶持力度，充分調動民辦學校吸納外來工子女入學的積極性，切實發揮民辦學校在解決外來工子女教育問題中的重要補充角色，等等。與此同時，在住房保障方面要善待農民工，增強農民工的城市歸屬感。俗話說得好，安居樂業，只有安居才能樂業。為此，除主要依托市場化手段外，還可吸收借鑒山東臨沂“一元公寓”的經驗，通過建立外來工廉價公寓和綜合服務中心等途徑為外來工提供更多人性化服務。

（四）盡快建立地方政府農民工權益保障責任制

政府是公共權力的代表者和公共利益的維護者，農民工權益保護始終離不開政府的作用。為此，需要盡快建立地方政府農民工權益保障責任制。一要加大在勞動監察、職業病和工傷防治以及司法援助等方面的投入，加大對企業監管的執法力度，強制性地促使企業依法處理勞動關系。二要將農民工權益保護納入地方政府政績考核體系之中，建立農民工權益保障責任制，明確權益保障第一責任人和直接責任人。當出現重大的損害工人權益事件時，地方政府處置不力，應該追究其責任。三要注意傾聽外來工聲音，創新外來工參與政策制度的渠道。國外政策實踐表明，外來工的參與對于國家政策改善具有重要的促進作用。我國當前的政策實踐也表明，沒有外來工參與的政策變革，可能并不是適合農民工需求的，在實踐中無法得到農民工的積極參與和配合，難以達到預期效果。為此，今后的政策制定機構應注意在政策制定階段通過多種方式聽取農民工的意見、建議，可委托研究機構等第三方進行農民工調查，或者召開座談會、直接聽取農民工意見。同時還需建設、創新農民工政治參與的制度化渠道。農民工的參與及其與政府部門信息溝通渠道的建立將有利于我國農民工政策變革的效率與效果。四要加強基層勞動執法監管隊伍建設，防止權力外包、轉讓，切實維護地方政府的公信力。

（五）推進工會改革與民主管理

工會作為工人利益的組織性代表，是勞資關系治理中的重要一環。我國《工會法》和《工會章程》明確規定：工會是職工自愿結合的工人階級的群眾組織，維護職工合法權益是工會的基本職責。為切實有效維護工人合法權益，需要增強企業工會的獨立性和代表性。為此，一要推進工會民主，增強職工認同。要重塑工會形象，尤其是企業工會主席的形象，就有必要制定詳細的、明文規章規定的選舉制度，用民主選舉贏回職工支持。民主選舉工會形成的力量比罷工更為有效，因為組織性的力量比結構性的力量更為有益，也更為可行[9]108。企業工會的民主選舉通常有兩種辦法：“工人——工人代表——工人委員會——工會主席”或者“工人——工人代表——工會主席”。工會的專職主席以及副主席應全部由職工按照一定的程序選舉產生;要依法保障外來農民工參與選舉、民主決策、民主監督的權力。二要增強企業工會的代表性。要提高基層一線代表（包括基層工會工作者、先進模范人物、生產和工作一線人員中的工會代表）的比例，增強工會的代表性和有效性;同時工會要擺脫對企業的行政性依附，還須盡快“回歸社會”，恢復為獨立性的工人組織而非“準政府機構”;當勞動糾紛發生時，工會要理直氣壯地站在工人一邊，要敢于并善于“亮劍”，要旗幟鮮明地替工人維權“保駕護航”[6]。三要增強企業工會的獨立性。工會要發揮維護農民工利益的效能，實現其存在的價值，就要增強其獨立性。而實現財政獨立是工會擺脫行政性依附的根本前提。然而，目前，在許多勞動者收入仍處于勉強只能維持其基本生活的條件下，單純依靠會員的會費維持工會運作在我國是不現實的，而應由企業（資方）將其繳納的工會經費按月發放到勞動者手中，再由勞動者交給工會，以勞動者作為中間人，以此阻斷工會與資方的經濟聯系;同時還應積極尋求國家財政支持和社會捐助。

[參 考 文 獻]

[1] 國務院關于解決農民工問題的若干意見[R].北京：人民出版社，2006.

[2] 習近平.開放共創繁榮 創新引領未來———在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講[M].北京：人民出版社，2018.

[3] 甘滿堂.“工荒”：高離職率與無聲的抗爭———對當前農民工群體階級意識的考察[J].中國農業大學學報（社會科學版），2010，（4）：62-69.

[4] 國家統計局.中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[DB/OL].[2018-02-28].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t- 20180228_1585631.html.

[5] 蔡禾.從“底線型”利益到“增長型”利益———農民工利益訴求的轉變與勞資關系秩序[J].開放時代，2010，（9）：37-45.

[6] 陳仁濤.經濟新常態對非公有制企業勞資關系的影響與對策[J].甘肅社會科學，2018，（3）：123-129.

[7] 常凱.勞動關系的集體化轉型與政府勞工政策的完善[J].中國社會科學，2013，（6）：91-108.

[8] 江立華.農民工的轉型與政府的政策選擇———基于城鄉一體化背景的考察[M].北京：中國社會科學出版社，2014.

[9] 馮同慶.工會說———當代中國工會理論[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2010.

〔責任編輯：崔家善〕