推進我國鄉村治理現代化的路徑選擇

孫玉娟 佟雪瑩

[摘 要]鄉村是國家發展的重要場域，鄉村治理是國家治理體系的基礎，鄉村治理現代化是國家治理現代化的根本。十八屆三中全會首次提出全面深化改革的首要目標是實現“國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十九大報告指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。中央農村工作會議也首提“創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路”，并將其作為中國特色社會主義鄉村振興道路的具體路徑之一。雖然，隨著農村社會生產力的發展、農村人口的流動、農村社會階層的不斷變化和農民素質的不斷提升，鄉村治理呈現出了新的發展趨勢。但是，現有的傳統“鄉政村治”結構已不能很好地適應鄉村社會的新發展和新變革，致使鄉村治理面臨多重困境。如，鄉村治理能力弱化，頂層設計缺乏治理的針對性和有效性；制度體制機制運行不統一，各治理主體間的利益沖突加劇，群眾參與不足；農村“空心化”“三留守”及環境污染問題日益突出，公共產品供給不足，社保水平不高；宗族勢力干擾，影響鄉村的和諧穩定。因此，構建符合中國國情、更加完善有效、多元共治的新型鄉村治理體系，做到自治、法治、德治有機結合、相互銜接和補充。這不僅是關系到鄉村的自我治理、自我發展問題，也關系到黨的執政基礎、中國特色社會主義民主政治的發展和國家治理現代化建設的問題，對加速推進新型城鎮化、加速融合城鄉一體化，預期完成全面建成小康社會的奮斗目標，具有重要的現實意義。

[關鍵詞]治理；鄉村治理；鄉村治理現代化

[中圖分類號]D422.6 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）01-0021-05

現代化意味著對過去和傳統的持續性改變，是現實社會進步和人心所向的必然趨勢。鄉村治理現代化是相對傳統鄉村治理進行持續改變的動態過程，是在適應現代化基本趨勢和要求下，通過基層黨政組織、社會組織、鄉賢、村民等多元主體在制度性程序框架中良性互動，共同對鄉村經濟、民主政治、文化教育、社會生活、公共服務、生態保護等全方位的具體事務進行治理，以實現鄉村社會公共利益最大化的過程。隨著十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化，并把它作為全面深化改革的總目標，我國鄉村治理已經實現從傳統高度集權治理模式向現代化分權治理模式、從傳統人治向現代化依法治理等方面轉變。但是，鄉村社會治理主體單一、制度體制機制運行不統一、治理能力較低等問題仍然較為凸顯。因此，探究當前我國鄉村治理面臨的困境和實現其現代化的路徑，既有利于促進鄉村社會和諧穩定，統籌城鄉發展，也可為推進國家治理現代化助力，預期完成全面建成小康社會的奮斗目標。

一、鄉村治理現代化新訴求的現實呈現

作為國家治理的根基，鄉村治理現代化是實現國家治理現代化的必經之路。據國民經濟和社會發展統計公報，2016年年末我國內地總人口為138 271萬人，其中，鄉村人口占42.65%[1]。可見，我國有近6億人口生活在鄉村，它是國家治理的重要場域。但是，農村社會發展和變革對鄉村治理現代化提出了新的訴求。

（一）農村生產力發展對鄉村治理現代化提出了新訴求

一是農業現代化的發展。隨著城鎮化的穩步推進，機械化、電氣化以及自動化等農業生產新技術涌入農村，農業現代化得到一定程度的發展。然而，農村新型經營方式受阻于土地流轉缺少平臺和相應保障機制不健全，農民不愿將自己的土地流轉到新型經營主體中，這就制約了農業現代化的發展。因此，應該完善土地流轉方式，使新型農村經營主體參與到鄉村治理中來。二是非農產業的發展。改革開放后，鄉鎮企業異軍突起，成為農村集體經濟發展的重要基石。在此基礎上，鄉村民營企業不斷發展壯大、鄉村旅游和與之配套的服務產業發展蒸蒸日上，互聯網的飛速發展使網上淘寶進入了農戶家中。這些非農產業正改變著農村以傳統農業主導的經濟形式，為鄉村發展帶來了新動力。因此，營造良好的制度和經濟環境，鼓勵和扶持非農產業發展，已成為鄉村治理需要解決的重要課題。

（二）農村社會階層變化對鄉村治理現代化提出了新訴求

一是農村企業家和商人階層。隨著我國社會主義市場經濟的繁榮發展，農村企業家和商人階層逐漸發展壯大，他們擁有較多的社會資源和人脈，渴望擁有更好的發展環境，應動員其為鄉村建設貢獻更大的力量。二是傳統農民階層和新型職業農民階層。傳統農民階層土地占有量較少、進行半機械化或機械化作業，經濟條件較差，應是基層黨政組織照顧的對象；新型職業農民階層已成為鄉村社會發展的中堅力量，他們希望參與到鄉村治理中去。截至2015年6月，全國家庭農場、農村合作社的數量分別達到87萬家、140萬家[2]。三是農民工階層和農村干部階層。農民工階層規模龐大，截止到2016年年末約為2.8億人，約占戶籍農民47%[1]。農村干部階層由村黨支部干部和村委會干部組成，是國家制度、政策、法規的具體踐行者，承擔著鄉村社會經濟資源分配、教育宣傳以及服務村民的職責。目前，部分農村這個關鍵的“少數階層”素質不高，影響了鄉村治理水平。

（三）農民素質提升對鄉村治理現代化提出了新訴求

一是農民文化法律素養增強。隨著九年義務教育的普及、國家不斷增加文化教育的投入力度，農民基本文化素養有所提高；普法教育后，大部分農民對《憲法》《刑法》《村民委員會組織法》等法律法規有所了解，農村人口不斷流動到城市，在外務工人員多與用人單位簽訂勞務合同，增強了法律意識，當其返鄉時，也將法治思想帶回了家鄉。這為鄉村治理方式改革、治理水平提升奠定了必要基礎，也提出了新訴求。二是農民民主政治素質提升。村民自治制度的發展完善，使農民參政意識和民主素質不斷提升。如今，越來越多的農民選擇用法律條文捍衛自己的合法權益，并且越發積極參與到村民自治中來，表達自身主張和利益訴求。因此，鄉村治理必須進一步完善村民自治制度，暢通民意訴求的渠道，建立健全群眾利益表達機制，更好地保障村民參政議政的民主權利[3]。

二、鄉村治理現代化面臨的多重困境

黨和政府一貫高度重視鄉村建設，隨著國家治理現代化的提出，鄉村治理現代化也提到議事日程。但是，當前我國鄉村治理面臨諸多現實困境，制約了鄉村治理現代化的發展。

（一）當前鄉村治理主體單一化

“多元”主體參與鄉村治理是合理的治理格局，也是大勢所趨。但是，就我國鄉村治理的主體發展程度來看，“多元”格局的實現仍需時日。當前，鄉村社會的基層黨政組織雖然正在轉變職能、合理放權，但相比其他主體的治理效度來講，仍是“一家獨大”。鄉鎮政府還習慣于掌控鄉村社會的各項管理工作，突出表現就是把村委會當成下級，對鄉村過度行政控制和公共產品資源調配。村委會干部受制于鄉鎮政府，即使不情愿也不得不配合鄉鎮工作，分權體制失調使鄉鎮政府角色混亂，職能定位不清，沒有履行好自身應盡職責，干涉村委會正常工作運行，消耗大量社會資源；基層黨組織在完善鄉村治理的工作中肩負著重要職責與擔當，發揮其在鄉村治理中的作用是黨實現對鄉村社會領導的必然要求。但村“兩委”矛盾問題依舊突出，如果不從體制上理順，不從制度上解決，鄉村黨組織權威性難以得到保證；村委會既是村民自治的運行載體，又是國家政策、方針在鄉村的具體實施者，這種雙重代理人的角色，導致村委會并不能始終都維護普通村民的權益。由于村民缺少利益代言人，其利益訴求時常出現梗阻，村民自治無法達到理想狀態，影響了村民參與治理的積極性。其他治理主體力量更是薄弱。由于社會組織經費、項目資源要依靠自身解決，其自身發展又處于不成熟階段，加之鄉鎮政府給予的扶植力度也有限，使得鄉村社會組織發育不足，參與治理的能力較弱；鄉賢作為鄉村社會的“內部精英”，有知識有文化，對鄉村社會情況非常了解，深受村民尊重和愛戴、有著廣泛的群眾基礎。然而，在目前鄉村治理中，沒有給予其足夠的重視，發揮空間小，使其游離在治理主體之外，沒能發揮其自身應有的價值。

（二）制度體制機制運行不統一

鄉村治理制度是指要求鄉村社會成員共同遵守的辦事規程或行動準則，即一系列正式和強制性的規范體系；鄉村治理體制是指鄉村治理制度的執行模式和辦事程序等具體運作方式；鄉村治理機制是指鄉村治理系統中，各部分之間相互作用的過程和方式，即鄉村治理的運作邏輯。在鄉村治理中，基本制度、體制和機制三者應該是相互作用、互相促進、有機統一的整體，密不可分[4]。制度具有相對穩定性，鄉村治理必須置于基本制度框架內進行合理分析。制度是基礎，體制和機制的運行都要服從基本制度；機制作為具體的運行方式，受制于基本制度和體制。完善鄉村治理體系，必須要依靠制度作為保障，同時，發揮機制的相應作用。鄉村治理水平的提升需要依靠特定的運行機制，而運行機制的構造和選擇，必須符合基本社會制度。現代化的鄉村治理需要構建和完善多元的治理機制，這些機制與基本制度和體制相互配合，形成有機現代治理體系。但目前我國鄉村治理由于制度的路徑依賴，使得各項機制在運行中仍然存在較多問題。如，資金和精英回流機制的缺失、公共產品供給機制的不到位、群眾利益表達回應機制的不完善、政務信息公開機制的落實不足和民主監督檢查機制的不健全等，使得這些機制并未發揮應有的作用，也未與基本制度和體制很好地銜接，制約了基本制度和體制的運行效果，進而影響了鄉村治理整體水平的提高。因此，鄉村治理必須完善各項運行機制，使基本制度、體制與機制三者有機統一，共同推進鄉村治理體系現代化的不斷發展。

（三）鄉村社會治理能力弱化

鄉村社會治理能力首先表現為主體“人”的治理能力。但部分領導干部素質不高，導致其治理鄉村的能力弱化。同時，基層政府引導村民的致富能力、文化教育建設能力、生態環境保護能力等均存在一定程度的不足，影響了鄉村社會整體治理能力的提高。一是個別鄉村干部學歷低、素質較差、獨斷專橫、為民服務的意識不足；擁有政治資源者濫用資源、謀取私利；官僚主義、形式主義作風，將主觀意志強加在百姓頭上，違背依法行政原則，嚴重影響鄉村治理能力的提高。二是基層政府引導村民致富的能力不足，發展鄉村經濟的作用有限。鄉村集貿市場環境“臟、亂、差”，既不利于交易的有序進行，又阻礙了交通秩序；種子化肥等假冒偽劣產品層出不窮，影響了農民生產；很多村民缺乏網絡知識，鄉鎮政府也缺少鼓勵措施，引導村民進行網上貿易的能力不足；大多數鄉鎮政府在引導農民工返鄉創業、“建設家園”的工作力度不夠，只停留在文件上，缺少具體實施方案。三是基層黨政組織有責任宣傳鄉風文明、有義務引導鄉村教育發展，他是培育先進文化、提升村民素質的主要組織者，但其在豐富村民文化生活和提高教育水平方面發揮作用有限，村民對提升自身文化教育意識也不夠強烈，導致鄉村社會文化和教育相對落后。傳統鄉風文明中敬老愛幼、和睦相處、鄰里守望的良好傳統在部分鄉村淡化。迷信盛行、賭博屢禁不止、拜金主義、鄰里糾紛頻發；鄉村缺少優質教育資源，村民受教育水平普遍偏低，影響其自治能力發揮。四是隨著農業生產技術和鄉鎮企業的迅猛發展，忽視了排污治理和環境保護，造成化肥、農藥等嚴重污染；人居環境也有惡化趨勢，村民生活水平的提升使得生活垃圾逐漸增多，缺少對其規劃處理，嚴重影響村莊環境，與建設美麗鄉村的要求相差甚遠。

三、鄉村治理現代化的現實路徑和行動邏輯

當前，鄉村治理困境嚴重影響了鄉村治理體系的有效運行及其治理能力的全面提升，進而影響了我國鄉村治理現代化的發展進程。因此，破解鄉村治理的現實困境，提供行之有效的解決路徑，已成為實現鄉村治理現代化的必由之路。

（一）建構鄉村治理主體間良性互動關系

在“鄉政村治”治理結構下，實現政府與鄉村社會各治理主體合作共治，是還政于民的過程，符合現代化治理特征。政府與多元治理主體在良性互動中促進社會共識，充分發揮各自優勢，共同推進我國鄉村治理現代化。一是轉變鄉鎮職能，實現“鄉政”與“村治”的良性互動。“鄉政”與“村治”并非此消彼長的零和博弈關系，二者形成優勢互補、合作共治的關鍵因素是鄉鎮政府的職能轉變[5]。即從財政體制改革入手，激發鄉鎮財政自生力，使鄉鎮政府有能力提升公共服務水平；完善鄉鎮政府相應領域的配套改革，全方位配置其他公共服務機構；健全考評機制，為鄉鎮政府的服務型轉換把好最后一關。二是明確“兩委”權責，實現體制內精英間的良性互動。建立“兩委”分權合作制度，合理劃分二者職能和權限。村黨支部負責對村委會的政治領導，在思想上和工作上進行引導和輔助；村委會負責本村日常的事務性工作，進行公共事務的管理，理順決策機制；完善“兩委”協調機制，遇有涉及全體村民重大利益的事件時，召集“兩委”聯席會議進行商議；健全村民大會和村民代表大會制度，規范議事規則；通過規范人事、財務和印章管理制度，達成村務監督目標。三是確立村民主體地位，實現“村官”與村民的良性互動。普通村民在參與自治中，自身意見的表達往往受村官干擾，甚至被強迫表達非自身的意見或政治主張[6]。在某種程度上說，村民自治異化成為“村官自治”。因此，必須明晰《村委會組織法》授予村民的權利，重視村民作為治理主體的法律地位，明確村代會在村民自治制度體系中的地位，把屬于村民的各項法律權利交還給村民，有助于實現“村官”與村民的良性互動格局，防止村治精英濫用公權力[7]。除上述治理主體外，社會組織是建設我國鄉村社會的中堅力量，既要大力發展正規組織的建設，又要給自發性群眾組織提供支持；倡導新鄉賢回歸。鄉賢在當地有聲望，深受村民尊敬，對于整合鄉村共同體和維護鄉村秩序發揮著重要作用，必須給予高度重視和發揮作用的空間。

（二）建構和完善鄉村社會治理多重機制

鄉村治理變遷是由國家主導、村民參與而推動。暢通村民群眾參與鄉村治理的多重機制，使其與基本制度體制有機統一，有助于推進鄉村治理體系現代化。一是健全資金和精英的回流機制。資金和精英是鄉村社會發展的關鍵支撐。在資金方面，要完善信貸投入機制、鼓勵便民金融服務組織發展、依靠科技提高農業產業的穩定性和收益率，形成農業“規模經濟”效應，推進資金回流機制形成；在人才方面，鼓勵優秀精英回鄉創業，完善“第一書記”、大學生村官等人才培養計劃，壯大鄉村治理的人才隊伍，實現依靠優秀人才治村的目的[8]。二是重構鄉村公共產品供給機制。鄉村治理最終取向是實現公共利益最大化，即善治。實現善治的基礎是公共產品供給的完善。因此，轉變供給方式，由“政府單一式”向“政府、社會、市場”多元轉變；建立公共產品供給監督機制，通過其反映村民訴求，得知村民最迫切需求，避免因單向度供給導致公共產品低使用率問題；完善鄉鎮政府和村“兩委”公共財政預算體制和審計制度，保證用于服務鄉村資金不“斷流”，公共產品充足，且專款專用[9]。三是構建群眾利益表達回應機制。完善村民大會制度，為治理主體提供良性互動平臺，通過法定途徑表達自身利益；完善基層信訪制度，暢通信訪渠道，通過提升信訪機構規格、實行信訪案件首辦責任制、建立有效約束機制等途徑服務于村民的實際需求；建立村民維權組織體系，鼓勵村民建立和發展合作社及農民協會等組織，以組織形成合力，進行集體維權。四是健全鄉村政務信息公開機制。通過召開黨委會、支部黨員大會、民主聽證會、村干部和部分村民代表會議進行會議公開；設立固定的、便于群眾觀看的黨務、政務、村務公開欄進行公示欄公開；充分利用現代網絡技術手段，將與村民生產、生活和正當利益相關的內容在網上進行公開。五是完善鄉村民主監督檢查機制。鄉村干部直接接觸村民，其工作是否盡職，村民最具有發言權。在村委會設立村民電子屏對村干部進行評價；公開鄉紀委聯系方式，如，電話、郵箱、網站等，拓寬村民直接向上級部門反映意見的方式和渠道；通過村民民主生活會、群眾大會等多種形式，落實問責和監督機制。

（三）重塑和全面提升鄉村社會治理能力

通過教育和培養鄉村干部，全面提升其對鄉村政治、經濟、文化、社會、生態的治理能力，才能有效推進鄉村治理現代化。一是培養鄉村干部現代治理的能力。干部群體是治理鄉村社會的重要力量，既是基層的執政者又是為民的服務者。其思想高度、精神境界、處事方式和治理水平直接影響整個鄉村社會的治理能力。因此，要通過構建提高鄉村干部學習能力的長效機制、培育鄉村干部執行力的保障機制、培養鄉村干部樹立正確的政績觀來培養其現代治理能力。二是提升鄉村民主政治建設的能力。充分發揮黨在基層民主建設中的領導核心作用，加強和改善黨的領導，建設服務型黨組織，發揮黨組織的凝聚力和戰斗力；強化村民自治，規范民主選舉，提高選舉質量；科學民主決策，做到公開、公平和公正；依法民主管理，向村民宣傳村民自治的法律法規；強化民主監督，保障暢通的監督渠道，真正實現人民當家做主。三是培育發展農業現代化的能力。以現代科學技術、設備、經營理念和方法，延長產業鏈條，走新型農業發展道路；促進土地規模化經營，引導農民規模化經營；培育職業農民，這一群體的不斷發展和壯大有利于加速實現農業現代化；以市場需求為導向，做好調研工作，因地制宜，發展具有當地特色的種養業、農產品加工等產業，帶動村民就業致富。四是提高鄉村文化建設的能力。旨在改變不良的思想道德觀念，推進村民的知識化、文明化、現代化，實現鄉村“人”的全面發展[10]。注重村民思想建設、提升村民綜合素質；開展精神文明創建活動，加大宣傳力度，弘揚正氣，建立好人好事光榮榜；大力發展義務教育，加大對鄉村教育的投入，改善辦學條件，提高鄉村教師的待遇，為鄉村教育事業發展提供優秀的人才。五是提高鄉村保障和改善民生的能力。構建鄉村特色養老體系，持續推進鄉村養老保險制度改革，形成社會養老、家庭養老相輔相成的鄉村養老體制；完善鄉村醫療保險制度，進一步提高大病保險覆蓋面，逐步提高報銷比例；推動鄉村社會救助事業，鄉鎮政府要當擔負起建設重要責任，加大政策傾斜力度和資金投入力度，拓寬鄉村社會救助資金籌措渠道。六是培育建設現代美麗鄉村的能力。“要把生態文明建設放在突出地位”“努力建設美麗中國”[11]。加大人力和資金的投入力度，開展整治環境工作，實現鄉村“潔凈美”；保護傳統村落，傳承鄉村文化根脈，保存好優秀文化；注重生態保護與建設，牢固樹立“綠水青山也是金山銀山”的意識，實現“農村美”與“農民富”的共贏。

綜上所述，鄉村治理現代化涉及億萬農民的福祉，是鄉村社會適應、服務經濟新常態，積極破解鄉村民主政治、文化教育、社會保障、生態環保發展難題，實現鄉村社會公共利益最大化的必要之舉，從而提升村民的幸福指數，實現社會的公平正義。

[參 考 文 獻]

[1] 中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/2017-03/01/c_1120546295.htm.

[2] 我國農業農村發展再上臺階（輝煌“十二五”）[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2015/1011/c1001-27683811.html.

[3] 范擁軍.鄉級治理現代化研究[D].石家莊：河北師范大學，2016：50.

[4] 耿永志.試析農村社會治理的整體性研究思路[J].農業經濟，2015，（9）：36.

[5] 何曉杰.“后農業稅時代”中國鄉村治理問題研究[D].長春：吉林大學，2011：132.

[6] 陳潭，劉祖華.精英博弈、亞癱瘓狀態與村莊公共治理[J].中國人民大學書報資料中心·中國政治，2005，（1）：48.

[7] 金太軍.村莊治理與權力結構[M].廣州：廣東人民出版社，2008：272.

[8] 姜玉欣，王忠武.我國鄉村治理的趨勢、問題及其破解路徑[J].理論學刊，2016，（6）：138.

[9] 范瑞光.鄉村治理現代化的困境及對策分析[J].理論觀察，2016，（8）：106.

[10] 孫婉竹.我國農村鄉風文明建設研究[D].哈爾濱：東北農業大學，2013：136.

[11] 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.