土地規劃管理與城鄉規劃實施的關系探討

江海斌

摘 要：基于當前我國城鎮化發展進程的持續推進，關于土地資源的利用問題也得到了社會各界的廣泛關注，怎樣能夠實現對土地規劃管理與城鄉規劃實施的妥善處理，現已成為有關政府管理部門所必須予以重點解決的一項要點內容。本文就通過對土地規劃與城鄉規劃的關聯性分析，進一步探討土地規劃管理對于保障城鄉規劃能夠得以有效實施的重要價值，希望能夠為推動我國的城鄉建設發展提供一些幫助。

關鍵詞：土地規劃；土地管理；城鄉規劃；實施

通過開展土地規劃管理工作，能夠有效確保土地資源得到充分應用，從而為促進社會經濟的良性、可持續發展奠定堅實基礎。城鄉規劃有著較高的完整獨立性，相關的政府管理部門可按照本地的實際情況來展開具體分析，進一步明確出相應的合理化規劃方案來交由相關部門加以審核。捋順土地規劃管理與城鄉規劃實施之間的關系，對于推動我國社會經濟的長久穩定發展意義重大，可在確保城鄉建設保持較高增長速度的同時，提高對土地資源的利用率。

一、土地規劃與城鄉規劃的關聯性

（一）建設用地布局的集中與分散

不論是土地規劃還是城鄉規劃，其都認為應當對土地資源進行集中化的應用，相繼出臺的有關土地管理文件也都是側重于將人口引導向城鎮，將工業引導向園區。集中式的布局結構方式更多體現在對于一些中心化城鎮及經濟開發區的建設發展當中。而分散式的布局規劃則是目前多層次多類型利益主體的真實體現。盡管土地規劃和城鄉規劃都有著集中化的布局理念，然而土地規劃在建設用地方面的規劃安排卻更為細致。為促使上述兩種規劃方式能夠在禁止建設與限制性建設區域內的控制要求保持相等，可供選用的措施途徑則主要是：⑴禁止或限制建設區域當中的建設項目用地審批應當基于規劃部門所提出的選址意見基礎之上；⑵慎重確定禁止建設區域的邊界分割線，針對城市當中的人文與自然保護核心區、易出現地質災害地區以及水源保護地等區域應當嚴格保護；⑶促使禁止與限制建設區域的劃定及管理能夠升級為政府或地方管理條例，并同時配備制定有關生態保護補償措施，確保在全社會范圍內加強對生態資源的保護意識。

（二）土地規劃指標分配與城鄉規劃的合理性

土地規劃與城鄉規劃均是由相應級別的政府部門所制定的，各有關部門之間的互相協調與上報在程序上基本一致。從理論層面上來說，考慮到編制主體本身是高度統一的，則基于城鎮建設規劃及發展規模上也應當保持對等關系，然而實際情況卻是土地規劃和城鄉規劃難以有效對接，導致這一問題出現的原因不僅有思想意識上的偏差，而且在一些技術標準上也存在著巨大差異。土地規劃的關鍵即體現出了上級單位的分配意志，而城鄉規劃則更多體現的當地政府部門的發展意愿，此即為土地規劃和城鄉規劃發生分歧的本質原因所在。

土地規劃指標分配是中央通過各級土地規劃編制統一管理全國的建設用地的重要手段，而考慮到土地規劃是是通過各級政府部門所編制的，在開展大規模的城市建設用地時可與城鄉規劃保持一致導向，而在土地規劃建設用地方面，其建設用地規模往往會受到限制影響，尤其是一些特大城市的土地規劃還需上報國土部審批。因而，土地規劃和城鄉規劃在建設用地指標上存在矛盾沖突。

二、土地管理保障城鄉規劃的有效實施

（一）有序擴張建設用地

城鄉建設主要包括新區擴建與舊城改造兩種，與之所對應的建設用地主要以建增建設開發用地和存量建設用地改造為主。就相關管理部門的工作職責而言，國土部門主要是對轄區當中的所有土地進行規劃、管理、保護及應用，而國土與規劃被分開設置主要是體現在城鄉規劃的核心在于城市，土地規劃則在于鄉鎮。土地管理的核心職能即合理把控建設用地增長規模，且通過對新增建設用地控制措施的實施，來限制新增建設用地規模的獲批總量，新增建設用地上報審批主要是基于土地應用的整體規劃和有關新增建設用地安排。因而對于新增建設用地的規劃管理工作其本質上便是掌控城鎮擴張速度的關鍵措施。

（二）土地儲備與空間布局導向

為了促使土地儲備在調控房地產市場以及引導城市建設等方面的作用價值能夠得以有效發揮，目前已經有大量的城市開展了土地儲備的發展規劃制定工作，從而指導年度土地儲備計劃編制，加強對土地市場的宏觀調控能力。考慮到土地儲備規劃本身有著一定的創新性特征，且其還未能夠被納入進當前的土地規劃及城鄉規劃體系內，編制措施尚無統一標準，由部分城市的實踐經驗來看，土地儲備規劃是一種實質性規劃，需加入對土地應用的整體規劃控制要求，以城市規劃所確定出的可開發建設用地作為規劃目標，確定在規劃過程中的土地儲備總量、結構及布局，提升城市功能。

（三）城鄉建設用地增減掛鉤

盡管土地規劃對于農村的建設用地大多仍是采取的維持現狀方式，然而在具體的工作實踐當中卻發現通過開展城鄉建設用地增減掛鉤，并由此來促進農村居民點的集中合并，促使農村居民點能夠靠近于城鎮中心區域。國土資源部所實行的建設用地增減掛鉤政策，其主要目的是為了能夠將目前所存于的農村建設用地予以盤活，促進成像用地結構與布局的優化改進，在確保耕地總量能夠達到動態平衡化發展的基礎之上逐漸減輕程正建設用地計劃壓力。但是這一政策在具體的實施過程當中卻出現了偏差，部分地區為了單方面增加建設用地指標而采取強拆強建的手段，迫使農民被強行安排集中居住，不但使得農民的生活現狀發生了巨大改變且難以享受到增減掛鉤政策所帶來的經濟效益。因此，在政策的具體落實方面還應注意方式方法，合理引導農民遷入集中居住點，以免國家投入資金被浪費。

結束語

總而言之，從當前我國土地管理領域所面臨的發展現狀來看，土地規劃管理與城鄉規劃的實施是其中最重要的兩項內容。相關的土地管理人員必須要深刻認識到只有土地規劃管理達到了良好的科學性，方可實現對城鄉規劃合理性的有效促進。在開展具體的工作實踐時可從完善土地規劃管理與城鄉規劃實施制度著手，切實提升對國土資源的利用率，推動國民經濟的長久、穩定發展。

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