基于耕地“全價值”核算的省際橫向耕地保護補償理論與實證

柴鐸 林夢柔

摘要：經濟補償是生態文明建設的主要政策工具，耕地保護補償是生態補償的重要構成，但目前地區間橫向耕保補償機制缺失。生態視角下，僅以耕地農產品供需關系衡量補償關系和標準的方法欠缺理論完備性。耕地保護補償的理論根源是耕地資源配置的市場和政府失靈，補償機理可還原為耕地價值的分配調整，耕地保護的機會成本損失和外部性分別是上下級“縱向”和地區間“橫向”補償的依據?；诟貎r值供需平衡的假設和簡化推論，綜合省際統計和調研數據核算各省區耕地“全價值”年均單產，比較全國和各省人均耕地價值占有量，可將各省份劃分為耕地赤字和耕地盈余區，依據耕地價值量差值建立橫向補償機制。

關鍵詞：生態文明；生態補償；耕地保護補償；橫向補償；耕地價值

文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2018（02）-0069-09

一、 引 言

黨的十八屆三中、四中全會正式將生態補償與立法、規劃、督查等強制性措施并列為生態文明建設的主要政策工具；《生態文明體制改革總體方案》和《關于健全生態保護補償機制的意見》先后部署“探索地區間橫向生態補償和利益平衡機制”，并將其寫入國家《“十三五”規劃綱要》和《“十三五”生態環境保護規劃》，生態補償被賦予綠色和均衡發展的雙重使命。2017年，十九大報告再次將建立市場化、多元化生態補償機制列為生態文明體制改革的重點任務，賦予其生態扶貧、推動鄉村振興等屬性。

生態用地是生態文明的載體，其正外部性是地區間橫向生態補償的根源。歐美國家以土地發展權收購/轉移為基礎建立起經濟型生態空間保護體制，提高生態保護效率并避免社會矛盾。中國以往土地保護則主要采用行政強制性工具，生態補償機制在20世紀末退耕還林還草、“三峽”及“三北”工程建設中進行局部探索后長期處于停滯狀態。隨著綠色、均衡等生態文明理念革新和生態補償政策推進，中國基于現有農、林、水條塊管理架構，探索形成了國有林場改革、流域水權交易等生態補償機制。

耕地是中國多數大城市、人口密集和經濟發達地區的主要生態屏障；耕地保護補償早在2005年即被提出，隨后在中央從運行體制到試點的遞進部署下，成為生態補償制度的重要構成。但是，耕地生態價值的區際貢獻/受益關系遠比河流等具有明確衡量物的生態空間更加抽象和難于判定。朱新華[1]、張效軍[2]等學者較早探索了依據地區間糧食供需關系測定耕地保護補償關系的思路；苑全治[3]和曹瑞芬[4]等學者延續這一思路并設計了財政轉移支付的機制；柯新利[5]和張治會[6]等則以耕地保護指標分配不均造成地區間土地發展機會差異為衡量標的探討補償關系。上述研究使得以糧食供需和經濟損失確定補償關系成為代表性范式。但是，該方法偏重于測度耕地經濟價值，卻忽略了生態與社會價值，難于全面反映區際耕地價值的貢獻/受益實際，欠缺理論說服力。目前各地實踐中，“上級撥款、下級分錢”的縱向補償依然是主要形式，橫向補償難于推行、機制發育滯后。本文基于生態價值觀，按照耕地保護“數量、質量、生態”三位一體新思維和加快建設地區間橫向生態補償機制的政策需要，以耕地生產、生活、生態“全價值”核算為工具設計橫向補償關系測定方法，對其他涉農補償、生態空間保護的橫向補償也具有借鑒價值。

二、 生態文明視角下地區間橫向耕

保補償的理論機理

耕地保護補償在機制上從屬于、在內涵上包含于生態補償制度。建立地區間橫向耕地保護補償機制具有深刻的理論和現實依據。

（一）地區間橫向耕保補償的理論與現實依據

耕地配置的市場失靈是耕地保護補償的理論依據。耕地不僅具有產出土地產品的經濟價值，還具有吸納農村勞動力、減少社會保障支出、維持社會穩定等社會價值，以及承載農田生態系統、凈化環境等生態景觀價值；生態文明觀對耕地非經濟性生態、社會價值與糧食安全意義同等重視。但是，耕地農產品市場多接近完全競爭，賣方缺乏議價能力而利潤偏低，交易價格難于形成對耕地生態和社會價值的有效回報，耕地純經濟收益低于其實際貢獻。同時，由于耕地資源有限而耕地生態系統開敞性，耕地價值具有高競用性和低排他性的公共資源屬性，其生態和社會正外部性無法排他使用，也很難獲得受益者支付，而其經濟收益又低于建設開發收益，私人愿意保有的耕地量總是低于社會所要求的最優水平[7]。轉用耕地雖能使私人獲得更高經濟收益，但社會整體卻遭受了損失，這一耕地配置的市場失靈是建立耕地保護制度的理由。

耕地保護的政府失靈是經濟補償的現實依據。中國以往耕地保護制度存在三個缺陷：①政府單方規制耕地保護的規模、布局、任務分配；②過度倚重立法、規劃、督查等強制性、無償性懲戒手段；③運行體制為上級政府下達任務、下級政府執行的“委托—代理”形式。由此造成耕地保護的政府失靈。首先，由于規劃技術和人為因素，政府分配耕地保護任務具有主觀和不科學性。其次，雖然憲法規定耕地產權歸農村集體，但耕地保護卻限制了產權人將土地開發建設獲取更高收益的產權完整性。由于種植業土地比較收益偏低，耕地對農村人口收入貢獻率極低，是造成城鄉收入差距的主因之一[8]。強制性的耕保措施不僅不對這一損失進行補償，反而強制耕地產權人繼續為社會貢獻正外部性，招致抵觸。同時，在以往政績考核導向下，基層政府天然具有征用開發農用地的激勵，傾向于轉用耕地獲取資金以擴大投資、拉動地方經濟增長，也對耕地保護持消極態度[9]。由于中國國土廣闊而用地問題繁多，地方耕地保護信息存在嚴重的信息不完全和不對稱，在“委托—代理”體制下，執行人的抵觸將極大削弱耕地保護效力[10]。

可見，無補償的耕地保護造成了兩類利益矛盾：一是城鄉間即允許和禁止開發建設的地區間的土地利益不平等，二是耕保任務輕/重地區間土地發展權的不平等，不僅降低了耕地保護的執行效率，也醞釀著社會矛盾。耕地保護補償是提高耕保效率、促進城鄉協調發展和地區土地利益均衡的必要手段，也有助于鼓勵地方政府和基層民眾樹立綠色發展、生態致富的理念，加強耕地生態質量建設投入，實現“以綠養綠”的良性循環。而這一補償的運行機理實則是耕地自身價值的再分配。

（二）地區間橫向耕保補償的經濟機理

建立下述分析模型：

假設Ⅰ：耕地為產權人帶來的收益為VP，為社會他人產生正外部性VS，則耕地對全社會的總價值貢獻為VP+VS；生態文明視角下，這一價值又包含經濟、生態和社會三類價值。另設耕地開發建設后產權人的總收益為CP，此時社會他人不再享受正外部性。

假設Ⅱ：耕地保護對于全社會是經濟有效的，即VP+VS>CP。否則保護耕地是不經濟的，是土地資源浪費，就不存在補償的合理性。

假設Ⅲ：耕地保護補償應是正外部性的受益者即社會他人對耕地產權人因保護耕地而遭受的經濟利益“機會成本損失”的補償，此處包含的隱含條件是CP>VP，否則無必要進行補償，但“促進公平”并非“平均主義”，補償既要保護耕地產權人的利益，也不能損傷社會他人利益，即VS>CP-VP。耕地保護補償由此轉化為典型的外部性內部化過程：

耕地產權人轉用耕地的激勵在于CP>VP，也即獲得更高收益；由于社會他人獲得的外部性價值VS是“無成本的收益”，故只需VS>CP-VP，則社會他人即可從VS中拿出一部分補償耕地產權人損失，同時自身仍有剩余。顯然，只要VP+VS>CP，即耕地保護對于全社會是經濟的，則該條件天然滿足，使得這一雙方均受益的帕累托改進得以實現。如圖1（a），無補償情況下，耕地產權人自身獲得的耕地價值的邊際收益MRp小于社會總體邊際收益MRS，耕地產權人按照耕地保護和耕作的邊際成本MCP等于邊際收益MRP所確定的意愿維持耕地數量QP必然低于社會所要求的最優量QS。如圖1（b）、（c），通過耕地保護補償對耕地總價值進行再分配，使得耕地產權人和社會邊際收益曲線調整接近、直至達到共同的邊際收益曲線MRE，實現耕地產權人和社會他人價值取向的一致。

圖1 耕地保護補償的價值分配調整機理分析圖

上述推導可得出以下初步結論：

（1）耕地保護的合理性VP+VS>CP即為補償的合理性。保護耕地、進而補償的根源在于社會各方從中受益，所謂補償是耕地自身價值的再分配，是耕地應得的報償而非外部施以的“恩惠”；與此同時，允許建設土地的價值維持、經濟社會活動的開展也依賴于耕地的經濟價值（農產品價格）和正外部性（未補償）輸入，理應回饋這一貢獻。因此，以往許多研究仍延續農業補貼的思維，將耕地保護補償和其他生態補償視為一種“財政轉移支付”的外在扶持，這是值得商榷的。

（2）最低補償標準應為耕地利用的“機會成本損失”（CP-VP），但也不應超過社會他人獲得的外部性價值VS，補償額應介于區間[CP-VP，VS]內。

（3）縱向補償對象應是所有耕地，橫向補償則應是耕地價值的受益區對貢獻區的補償。縱向補償主要平衡城鄉間土地利益不公平，依據在于耕地利用限制的機會成本損失，無論發達地區還是欠發達、農業地區，上級政府均應代表社會總體受益者對轄區內耕地實施補償。橫向補償則主要為平衡不同地區間土地利益不公平，依據在于耕地價值在滿足某地自身需要的同時，為其他地區輸出了外部性。

目前，中國各耕地保護補償試點仍在延續傳統農業補貼“撥款—分配—分錢”的舊思維，地區間橫向補償處于空白狀態。筆者在四川、湖南、上海、廣東等地調研顯示：①無論發達地區還是欠發達地區，基層政府和農戶對補償的感受僅是“多發一筆錢”，既不清楚補償的緣由和依據，也不了解補償的來源與目的，補償的激勵效果較差；②地區間補償難以實現差別化，不能反映地區間的貢獻/受益關系；③由于缺乏橫向補償支持，農業地區（常為欠發達地區）各自籌資運行的補償資金來源有限、運轉困難、額度很低。橫向耕地保護和其他生態補償缺失的主因一是在于欠缺地區間的剛性約束和統籌協調機制；二是貢獻和受益關系難于認定。前者隨著生態補償制度建設力度加大，可通過逐漸完善立法工作和整合、建立各層級協調機制加以解決；后者則是理論與技術的難點。

三、 地區間橫向耕保補償關系測度的

理論方法

（一）橫向補償關系測定方法的實踐應用要求

目前，橫向補償關系研究包括兩類范式：其一以封閉區域為樣本，基于農業統計數據建立糧食消耗/輸入的測算模型，衡量區域內地區間糧食輸入/輸出關系以替代耕地價值貢獻/受益關系，并依據糧食價值量測算補償標準[11]。這類分析較直觀，但對補償額度和耕地價值的核算缺乏理論完備性。其二是構建“耕地價值生產函數”，依據要素投入關系，測定并比較耕地產權人和社會他人應當和實際獲取的耕地價值量，以確定補償關系和補償額度，該方法具有理論合理性，但較為抽象復雜、應用性不強[12]。因此，為滿足生態補償機制的實踐需要，橫向補償關系測定方法應具備三項條件：

①生態視角，即綜合測算耕地各類價值貢獻/受益關系；

②簡便性，即盡量簡化步驟、接近可操作性；

③說服力，即避免理論爭議、增強對地方疑義的回應解釋力?；谏鲜鏊季S，作如下方法設計。

（二）基本假設與分析模型

根據現有研究共識，耕地生態系統的開敞性使得地區間一對一的精確生態貢獻關系不可測定[13]。根據前文，確定橫向補償關系的直觀依據是“哪些地區在‘消費自身耕地價值的同時，還向其他地區輸出了價值？哪些地區自身耕地價值產出不能滿足‘消費量，需攝入耕地價值？”也即比較地區“耕地綜合價值總產出”與“居民耕地綜合價值總消費”。但進一步來看，地區耕地價值中，哪些自身消費、哪些進行輸出也是很難剝離的。在此，不妨簡化分析，按照目前廣泛接受的耕地價值分類方法將耕地價值劃分為經濟、社會與生態三類[14-16]，并作如下推論：

推論Ⅰ：經濟價值方面，聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）的糧食安全標準為每人每年的糧食占有量400kg；康曉光[17]、胡守溢[18]、劉玉等[19]、張利國等[20]根據人口、勞動力體能消耗、食物結構、膳食營養、飲食習慣、熱能轉換關系等測得的中國糧食安全標準在人均370～420kg·年之間，差別不大。另據統計，2008—2015年間，中國人均糧食占有量在360～450kg間波動且逐年上升

數據來源：根據《中國統計年鑒》計算整理。

?？梢姡袊Z食尚可自給自足，但目前已成為糧食凈進口國，且隨著生活水平的提高，副食品和工業糧食消耗量增加，可推斷中國耕地經濟價值總產量≤總需求。

推論Ⅱ：社會價值方面，1998至2015年間城鎮和農村人口年均增速分別約為59%和78%

數據來源：根據《中國統計年鑒》和《中國人口統計年鑒》計算整理。

。參考張紅宇[21]、孫劍[22]、李巍[23]、任棟[24]不同時期的估測，結合中華人民共和國人力資源和社會保障部統計，2000至2015年中國平均登記失業率圍繞435%波動，農村勞動力自然失業率約為54%，在世界范圍相對較低，基本可視為充分就業。隨著“二孩”政策放開，人口增速可能回升，耕地吸納農業勞動力就業的作用更為重要；同時，由于中國勞動力輸出比例較小，而尚未出現大范圍農業勞動力失業問題，可推斷在中國農業勞動力各類就業渠道中，耕地承載就業的社會價值總供給≤總需求。

推論Ⅲ：生態價值方面，根據《中國生態足跡報告2012》，中國“生態赤字”正在擴大，2016年“土十條”亦顯示全國耕地退化、土地污染問題嚴重。張傳華[25]、陶金[26]、張銳[27]等學者研究認為，目前中國耕地生態安全面臨挑戰，但總體可控。據此可認為中國耕地生態價值不存在國際性輸出，則有總供給≤總需求。

綜上所述，目前中國耕地經濟、生態、社會價值均處于小于等于總需求的臨界或不足狀態，又由于域外輸入價值量不在本國生態補償和耕地保護補償調整范圍內，則可僅分析中國自身的耕地價值供需關系。這里，本文提出核心假設：不考慮域外攝入價值，耕地作為基礎性公共資源，其價值產出應被中國社會整體所共享；按照公民權利平等原則，無論任何地區，每位中國公民理論上應占有的耕地價值量應是均等的。分析至此進一步簡化：若一省自身擁有的耕地所產生的價值按自身人口分配的人均占有量低于全國均值，則可認為其自身耕地價值“不夠用”，需從其他省份攝入；反之，則可認為該省為其他省份提供了耕地價值輸出，則有：

NFV=TFV/H（1）

PFVi=TPFVi/hi（i=1，2，3，…，31）（2）

NFV代表全國人均耕地價值占有量；TFV代表全國耕地價值總產量；PFV代表各省人均耕地價值占有量；TPFV代表各省耕地價值總產量；H和hi分別代表全國和各省區總人口，i為省份代碼。

四、 基于“全價值”核算的中國省際耕

保補償關系實證測定

至此，“按什么分區？以什么標準？”已初步解答，但“分幾個區？”這一簡單問題卻容易引發爭議：以往研究常將各地劃分為“赤字、盈余和平衡”三區，赤字區應對盈余區進行補償，平衡區則被認為“自給自足”，無需提供也不會得到補償[28]。筆者后續研究則發現，該方法看似理想，實則包含難以克服的缺陷。首先，現實中并不存在完全無攝入或輸出的區域。其次，劃分三區的兩個區間點僅有兩種測定思路，一是數據聚類分析，二是尋找政策依據、參考案例，或僅為了數量“均勻”主觀劃定分區標準

后文核算結果亦驗證，對數值接近的數列人為劃分兩個以上分區均存在爭議。。

前者僅能反映數值序列的數字屬性，具有“數學科學性”而非現實合理性，對地方缺乏說服力；而后者更雜糅了人為因素，接近分區點的地區倘若因較小的差距被劃分至赤字區，需提供補償，或被劃入平衡區，未能接受補償，極易招致爭議、引發尋租和不作為。為此，不妨再次簡化，以PFVi為唯一標準，只分赤字和盈余區，并按與全國標準NFV差值大小確定地區承擔或享受的補償份額，相較于或依賴數字、或依賴經驗劃分三區能更好避免地區間推諉與爭議。

鑒于目前的討論是基于全國層面，本文以省級數據為樣本初步嘗試測算橫向補償關系。

（一）全國和各省區年度耕地價值產出核算

1.基本公式與數據來源

設每公頃耕地每年綜合價值產出V分為經濟、社會和生態價值VE、VS、VZ，則有：

V=VE+VS+VZ（3）

耕地經濟價值VE以農產品市場價值核算，可將農產品單產轉換成標準糧產量Q，再依據標準糧構成，加權計算單位標準糧的市場價格P，則有公式（4）。其中，各省耕地各類農產品產量來源于2010—2016年間（數據為2009—2015年）各省統計年鑒，各省各類作物收購指導價依據同期國家糧食局和各省糧食局公布的價格。

VE=Q×P（4）

耕地社會價值VS可歸納為：①吸納農村勞動力就業、維持社會穩定的社會穩定價Vα；②維持農村人口生活收入、減少社會保障支出的社會保障價值Vβ。采用價值替代法，以各省城鎮居民最低工資和社會養老金為參照，將城鄉居民人均年可支配收入比作為修正系數進行估算：I1和I2分別表示農村和城鎮居民人均可支配收入；m表示城鎮最低工資水平；n表示城鎮居民社會養老保險金額度；A表示人均耕地面積，則有公式（5）。城鄉居民人均可支配收入源于2010—2016年全國各省統計年鑒；城鎮最低工資水平和社會養老保險金源于《中國人力資源與社會保障年鑒》。

VS=Vα+Vβ=[m×（I1/I2）]/A+[n×（I1/I2）]/A

（5）

耕地資源生態價值VZ借鑒以往學者研究成果，用VⅠ—VⅤ分別表示大氣調節、環境凈化、水土保持、營養物質循環和生物多樣性維持五類。其中，大氣調節指標采用國際通行的碳稅價格法進行計算；環境凈化和營養物質循環指標采用“影子價格法”計算；水土保持和生物多樣性維持將單位耕地生態當量

生態當量為虛擬單位，反映不同類型生態用地單位面積生態功能的相對大小。

折算為人工草地和林地，采用“影子工程法”計算：

VZ=VⅠ+VⅡ+VⅢ+VⅣ+VⅤ（6）

2.核算結果分析

代入統計數據，逐年計算各省每公頃耕地經濟價值VE（it）、社會價值VS（it）、生態價值VZ（it），進而求得各省單位面積耕地綜合價值V（it）。其中i為省區代碼1—31，t為年份2009—2015年。進而按照各省耕地面積，加權計算得到全國和各省區2009—2015年間每公頃耕地年均價值產出量及構成，如表1所示。

2009—2015年間中國每公頃耕地年均綜合價值產出為70366元/hm2·年，非經濟價值占比達到7656%，超過經濟價值的3倍，私人經濟收益遠低于社會總體收益，僅以經濟價值比較耕地和建設用地收益從而配置土地用途將會造成社會效益的損失，再次印證耕地保護和補償的必要性以及僅依據耕地農產品輸入/輸出關系判斷貢獻/受益關系的理論缺陷。

經濟發展與每公頃耕地價值產出總體正相關，但與經濟價值占比呈反相關，可見在發達地區，耕地主要承載生態屏障與社會穩定功能，耕地農產品需求主要依賴外部輸入而非自身耕地產量。而農產品主產區如河南、山東、湖南、湖北、東北三省耕地耕作質量較高，經濟價值占比普遍高于20%，耕地的生產功能重要性強于發達地區。耕地社會價值占比超過60%的省份包括北京、上海、天津、山東、重慶等，多為中國人口稠密地區，耕地的社會保障職能較為顯著。耕地生態價值占比超過全國均值的省份主要包括甘肅、陜西、貴州、青海、西藏、吉林、廣西、海南、寧夏、新疆等省區，該類地區均屬于全國重點生態功能區，耕地資源調節大氣、凈化環境、保持水土、循環營養物質以及維持生物多樣性的生態價值是生態系統的重要支撐。

表1 2009—2015年全國各省區單位面積耕地年均價值產出及構成

注：*全國耕地價值產量為各省耕地價值單產按照各省耕地面積占比加權計算。

（二）各省區人均耕地資源價值占有量核算

根據《中國統計年鑒》求得2009—2015年間全國各省區年均人口數，該數據為“六普”更新結果。進而根據公式（1）、（2）計算得出上述時段全國和各省人均年度耕地價值占有量如表2?？梢?，全國耕地資源每年能夠為全社會生產的綜合價值總量達到8525132億元，約占2009—2015年間全國年均GDP的14%。

表2 2009—2015年全國各省區年度耕地價值生產總量及人均年度耕地資源價值占有量

注：*全國耕地價值單產為加權計算結果。

（三）省際橫向補償分區

表2顯示，全國人均年度耕地價值占有量為634206元，根據公式（1）、（2）的推導，將其與各省區人均年度耕地價值占有量相比較，結果如圖2所示，由此可得出分區結果如下：

（1）耕地盈余地區。包括15個省區：湖北、湖南、四川、甘肅、江蘇、安徽、寧夏、西藏、山東、河北、河南、內蒙古、新疆、黑龍江和吉林。除江蘇、西藏兩省區外，其余均屬于農業生產大省或糧食主產區，且主要集中在中西部，也間接印證了耕地保護可能加大地方發展差距。耕地盈余地區評價時段內年均耕地面積為8141742千公頃，占全國耕地總面積的6689%。

（2）耕地赤字地區。包括16?。▍^、市）：上海、北京、天津、廣東、青海、福建、重慶、山西、陜西、遼寧、浙江、云南、貴州、海南、廣西、江西。除青海、云南、貴州、廣西、山西五省區外，其余地區均為經濟發達省份或直轄市，且主要集中在東部地區。在評價時段內所擁有的年均耕地面積為4028813千公頃，占全國耕地總面積的3311%。

可見，發達地區人口、經濟高度密集，對耕地農產品供給、社會穩定和生態安全價值需求遠高于農業地區；雖然其自身擁有的耕地自然、生產和區位條件較好，單產價值較高，但卻不足以支撐其耕地價值的消耗。相較而言，農業地區人均耕地價值占有量較高，根據前述分析，可認為其不但能夠滿足自身域內居民的耕地價值消費需求，還能夠對其他地區提供耕地價值外部性輸出。

圖2 各省區人均耕地資源價值占有量分布圖

五、 結論與政策建議

本文可得出的基本結論如下：

（1）耕地保護補償的有效區間介于耕地保護的機會成本損失和外部性貢獻間，其實質是外部性內部化以及耕地產權人和社會他人的“帕累托改進”。完整的補償機制應包含縱向的普惠性補償和地區間橫向補償；縱向補償應依據地區耕地保護任務量和資源稟賦體現地區差異，橫向補償則是土地利用限制中受益者對于受損者的回報，在省際間和省內地區間均應開展，但最低應在哪一級層級需考慮政策的執行成本和負面效應，也是筆者目前的研究重點。

（2）雖然中國耕地生產能力近年穩步提升，但耕地綜合價值供給已小于總需求，耕地保護中重視數量而輕視質量、忽視生態的傾向值得重視，耕地“健康農產品”、休閑游憩等綜合功能開發、農田生態系統保護等仍是短板。未來，借助鄉村振興和生態文明建設戰略實施，我們認為通過農田生態化整治、沃土工程和耕地輪作輪休提升耕地生態質量應是首要任務。

（3）從耕地價值的產出構成來看，地區間耕地所發揮的主導功能差別巨大，應設定不同的耕地保護導向。發達地區耕地占用壓力較高，應通過補償提高農地生態景觀建設投入和管理力度、錨固生態空間邊界，促進農業“補短板”，促進一二三產融合發展，增強耕地的生態服務效能和就業帶動力；農業地區則應繼續推進高標準基本農田建設等工作，維護提升耕地健康產能，同時重視綠色種植和農田生態涵養。

（4）保護耕地的根本不是“限制”，而是不斷提升耕地價值產出，自然抵消開發轉用的動機。目前，中國耕地非經濟價值已占主要成分，應積極探索“土地整治+”等政策工具和耕地復合利用新模式，打通耕地非經濟價值增值路徑。如整合耕、林、園地和農村建設用地等資源，構建休閑觀光、農業體驗教育、商業辦公、養老度假等多功能田園綜合體，提升耕地創造就業與社會服務價值；推廣農田生態建設技術，借助創意農業、實驗農業、藝術加工等形成耕地生態效益的回報機制，實現以綠養綠。

（5）推動地區間橫向補償除強制性約束機制外，創新補償方式亦具有重要作用?，F實中直接貨幣補償可能阻力較大，可通過農田生產條件對口援建、地區間定制型和訂單化農業、農村生活補貼等形式規避執行障礙。

回顧本文，“降維思考”、“以簡馭繁”和公共資源價值公平共享是本文的思維基礎，未來可采用“耕地經濟與非經濟價值比”或“單位農產品非經濟價值當量”的方法進一步簡化計算。實際上，政府單方面管控確定補償關系其效率和說服力終歸有限，“簡化”的根本最終在于引入市場機制的自發作用：一是基于空間管控、引入市場化土地權利配置機制，銜接“多規合一”和城市開發邊界、生態紅線、永久基本農田劃定，在城鄉微觀尺度建立類似發展權配置轉移的“經濟—生態”區域系統和協調機制，以交易和價格機制替代人為測定。二是建立區際耕地保護指標異地統籌機制，通過建設“耕地指標交易平臺”和“橫向耕地保護補償專項資金池”，增強橫向補償的約束剛性。

橫向補償的最終目的不僅在于平衡地區發展差距，促進協調、共享發展，更在于促使各方共同投入、自愿保護耕地，推動生態空間、永久性基本農田規劃落地，實現耕地保護的共管、共治直至善治。

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責任編輯、 校對： 李斌泉