精準扶貧審計存在的問題與對策

安廣實 王一博

摘要：精準扶貧是扶貧開發工作中必須堅持的重點工作，確保到2020年實現農村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽離不開審計監督的助推。為監督扶貧政策落實成效和扶貧資金管理分配情況，縣級審計機關應開拓創新，積極配合扶貧工作。本文在對我國精準扶貧政策的梳理基礎上，以具有代表性的中部國家級貧困縣——河南省沈丘縣為例，分析審計監督在現實工作中的不足之處，并以問題為導向，提出了進一步改進和完善精準扶貧的審計對策和建議。

關鍵詞：精準扶貧;審計監督;精準審計

一、引言

扶貧開發是“四個全面”戰略布局，實現第一個百年奮斗目標的重點工作。2013年習近平總書記提出“精準扶貧”思想以來，取得顯著成效。2018年3月李克強總理在政府工作報告中指出：五年來，人民生活持續改善。脫貧攻堅取得決定性進展，貧困人口減少6800多萬，易地扶貧搬遷830萬人，貧困發生率由10.2%下降到3.1%。這無論在中國歷史上還是在世界減貧工作中都被稱為.個了不起的成就。“精準扶貧”離不開審計監督。為了全面完成2020年脫貧攻堅任務，必須充分發揮審計監督在精準扶貧中的作用，為“精準扶貧”保駕護航。

沈丘縣位于河南省東南部，全縣轄22個鄉鎮（辦事處），578個行政村（社區），總人口140.47萬人，其中農村人口122.35萬人，縣域總面積1080平方公里，耕地114萬畝。2002年，沈丘縣被列入國家級扶貧開發工作重點縣，2011年被列入國家大別山片區特困地區重點縣，是省委、省政府確定2017年脫貧摘帽的四個縣之一。截至2018年1月8日，全縣159個貧困村建檔立卡的30672個貧困戶、122700位貧困人口，已脫貧的27154戶和111736人（穩定脫貧7354戶和31934人），未脫貧3518戶和10964人，貧困發生率0.89%，基本實現脫貧摘帽目標。沈丘縣審計機關在精準扶貧工作中對扶貧資金管理、扶貧項目開發等方面進行審計監督，發揮了積極作用，但也存在一定的問題，亟待進一步改進完善。

二、沈丘縣扶貧審計中存在的主要問題

（一）審計獨立性不足，削弱了審計的威懾力

獨立性是扶貧審計的靈魂，也是審計工作的基本原則之一，對審計工作的成敗起著至關重要的作用。不論是審查扶貧政策的落實情況，還是檢驗扶貧資金的合規有效，都應當保持獨立客觀的原則，實事求是地揭示、分析和反映問題。由于審計獨立性不足，精準扶貧工作中存在的問題，無法通過審計得以全面反映，可能會部分隱瞞，從而導致審計的作用受到影響。沈丘縣預計2018年實現全面脫貧，目前正處于脫貧的攻堅期，受到各方壓力的影響，精準扶貧審計的過程中不可避免地存在審計獨立性不足的情況，審計的客觀性和公正性會受到影響，審計監督的效果大打折扣。

（二）審計重點不突出，扶貧對象精準度不足

扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。沈丘縣扶貧審計以扶貧資金分配使用和扶貧政策落實情況為主，在扶貧精準度方面的審查監督存在一些問題。沈丘縣的貧困人口識別精準度有待提高，主要表現在貧困戶識別錯誤、建檔立卡數據信息不規范、貧困人員收入超過貧困線標準等問題。如，在2017年年中交叉審計的時候，發現系統內不符合貧困人口建檔立卡標準的疑點共14類575人;建檔立卡貧困人口中存在身份證號重復655人，涉及記錄1314條，存在貧困人口身份證號位數不符的98人;部分建檔立卡貧困人員收入超過貧困線標準，涉及696人。扶貧的精準度不足會導致后續扶貧工作事半功倍，無法達到預期的扶貧效果。基層精準扶貧審計應當加強對貧困人口識別、數據信息規范性以及貧困人員標準等的審查監督，著力保障扶貧工作的精準性。

（三）事前審計不到位，審計介入滯后

為了促使扶貧工作順利進行，審計應該做到事前、事中、事后全過程監督，不應僅僅將審計視為反饋職能，而是要從扶貧項目立項和資金審批人手充分發揮其預防職能。目前扶貧審計以事后審計為主，往往是問題發生后審計才開始介入，會導致由于決策脫離實際、部分項目未與幫扶貧困戶建立有效對接、項目管理不善等原因，使扶貧開發道路產生偏離。據公開的審計結果報告，沈丘縣科技扶貧項目向貧困戶發放湖羊，但因未充分進行調查，導致近三十戶貧困戶家中沒有常住人員，從而將羊交與其他農戶代養，且農戶反映該項目所發放湖羊不適合散養，農戶缺少對湖羊養殖方式的了解，不僅造成資源的浪費，影響農戶收益而且影響扶貧效果。

（四）審計內容狹窄，難以實現審計全覆蓋

由于扶貧項目多，任務艱巨，精準扶貧審計的范圍有限，難以做到審計全覆蓋。沈丘縣2017年度審計范圍僅限對縣、鄉兩級、財政、扶貧等相關部門賬面扶貧資金進行審查，對個別項目進行了抽查。審查部分扶貧政策落實情況，抽查了15個鄉鎮、入戶調查農戶68戶，抽查項目占總項目的24%。從中可以看出基層審計在審計覆蓋范圍上有很大的不足，會留下潛在的審計風險。此外，精準扶貧開發中項目建設，從立項、審批、撥款至工程竣工決算等環節，設計工程建設方面知識較多，審日人員受到知識結構的限制，審計時主要以財務收支審計為主，項目的經濟效益情況不能做到實事求是的評價。目前，基層精準扶貧審計僅包括對工程項目資金使用、竣工驗收等方面的監督，對工程造價和經濟效益審計涉及較少，這種狀況是影響精準扶貧審計的一個薄弱環節。

（五）審計結果運用率不足，社會影響力薄弱

綜合運用審計結果，加強整改是扶貧工作的重要內容，適當地公開審計結果，能夠提高社會影響力，促進扶貧開發的順利進展[1]。基層審計機關在審計結果運用方面的問題主要表現在以下兩點：一方面，審計報告、審計結果報告通常只交送給單位主要負責人和相關財務人員，真正參與扶貧工作的人員缺少對存在問題的認識，導致整改方案與實際工作缺少對接。同時，審計結果也沒有對社會公開，群眾的知情權和監督權得不到有效保障，不利于審計整改的推進。如，2017年河南省工作組對沈丘縣扶貧政策落實和扶貧資金審計過后，審計結果沒有公開，其他單位及社會公眾無法獲取扶貧資金使用中存在的問題和改進方向。另一方面，由于缺少對審計成果運用方式、方法的規定，導致相關部門在整改時具有較大的隨意性。往往避重就輕、就問題改問題，沒有對審計結果和建議進行深入探究，以致于同類問題不能從根本上解決，不能充分發揮審計監督的作用。

（六）審計整改檢查不夠，影響了審計成效

通過審計整改，基層違規違紀的行為已經有所好轉，但由于缺少審計整改效果評價、問責權限的明確規定，仍然存在扶貧效益不足、整改不到位、“屢審屢犯”等情況。通過研究沈丘縣近年審計報告發現，雖然通過審計追繳回了部分被挪用套用的扶貧資金，但仍有部分問題通過整改后未能得到解決，如農村最低生活保障制度與扶貧開發政策未能有效銜接、小型農田水利項目資金撥付不及時、個別產業扶貧項目不符合當地實際情況等問題依舊存留，涉及扶貧資金數額較大，對扶貧成效造成了較大的影響。此外，在審計報告中，對于各項問題的整改情況，僅記錄了基層政府部門的整改措施，對多數問題整改后沒有進行后續跟蹤檢查，無法保證被審計單位對審計建議的落實和執行情況，且整改效果的評價過于簡略，無法保障審計成效。

三、沈丘縣精準扶貧審計中存在問題的原因

（一）審計體制的制約

目前，審計部門在行政上隸屬于本級政府行政首長的領導，由地方政府進行人事任免、審計經費由地方財政供給[2]。由于在“人、財、物”等方面對審計監督對象的依賴，制約了審計主體的獨立性，消弱了審計威懾力。地方審計機關對精準扶貧工作中存在問題的揭示和披露可能達不到預期效果，無法充分保障扶貧工作的成效。在做出審計報告時，審計機關會考慮一些地方政府的意見，扶貧審計發現的問題會部分隱瞞，導致審計的作用得不到充分發揮。

（二）審計資源嚴重不足，缺少綜合性人才

隨著脫貧攻堅工作的不斷進展，投資項目逐漸增多，精準扶貧審計的任務也越來越重。但是從基層審計機關實際情況來看，審計人員數量明顯不足，缺少具有綜合能力的高水平審計人員，從而導致審計力量薄弱難以保證審計的精準性和事前審計的要求。以河南省沈丘縣審計局為例，目前全局有干部職工55人，其中擁有高級職稱的5人占9%，中級職稱15人占27%，初級職稱6人占10%。而每年需要審計的扶貧項目多達上百個，此外還有很多上級審計機關和本級人民政府臨時交辦的審計任務，審計人員普遍長期處于滿負荷或超負荷工作狀態，審計質量難以得到有效保證，承擔的審計風險也較大。

（三）審計技術相對滯后，沒有充分利用現代信息技術

跟蹤審計和審計全覆蓋的實施，對扶貧審計也提出了更高的要求。精準扶貧審計涉及面廣、審計對象復雜、專業性強，傳統的審計方式已經滿足不了精準扶貧審計的需要。受條件限制，沈丘縣基層審計機關的審計技術手段相對較為落后，在實務工作中仍主要使用原始的審計方法即翻閱賬本，核對憑證單據，通過人工對賬務進行核查，沒有采用信息化平臺和大數據等審計方法，不僅難以實現審計全覆蓋的任務，而且工作效率較低，給審計工作人員也帶來了巨大的壓力。相比臨近省市地區，沈丘縣在審計技術方面需要根據具體情況做出較大的改善。

（四）審計監督的法規制度不健全，給審計工作帶來困惑

一方面，在全國立法層面，缺少專門的扶貧資金審計條例，在地方立法層面，缺少強行性法律規范。由于缺少具體的規范和流程，審計人員在實務工作中，難以做出精準的判斷，不能完全發揮審計在精準扶貧中的預防、揭示和抵御作用。另一方面，推動審計查出問題整改的法律法規不夠完善。國家《審計準則》雖然在以審計促整改方面賦予審計機關聽取報告、調查了解、定期審計、跟蹤審計等職權，但對被審計單位整改敷衍塞責、避輕就重及不作為、慢作為的責任追究有關法規相對滯后，具體規范缺少，操作過程中難度較大，致使整改落實不力，屢審屢犯問題嚴重等[3]。

（五）審計監督的合力有待提高，審計結果公告制度急需完善

通過前述研究我們發現，扶貧工作中出現的問題較為復雜，審計部門在應對這些問題時力量較為薄弱。目前基層扶貧審計機關處于單打獨斗狀態，沒有實現和紀檢、監察和人大等機關之間的工作協調，導致對審計整改的監督力度不夠，審計中發現的資金的挪用套取、違反黨紀政紀等問題不能有效解決。另外，雖然審日署已經建立定期發布審計結果公告制度，但基層審計結果公告制度還沒有全面建立起來，扶貧審計結果對社會公開較少，難以引起社會公眾的關注，因此不能充分發揮社會公眾對扶貧項目的監督作用，也會降低審計監督的影響力，進而影響審計成效。

四、改進完善精準扶貧的審計監督建議

通過對沈丘縣近年審計結果的研究，我們發現精準扶貧審計中存在的問題主要表現在審計獨立性、審計重心、審計介人時間、審計內容、審計結果、審計整改等方面。實現扶貧政策有效落實、扶貧資金陽光化運作、扶貧審計監督機制不斷完善，加大扶貧審計的力度和準確度，對推進精準扶貧工作尤為重要。下面從五個不同的方面提出改進精準扶貧的審計對策和建議。

（一）探索扶貧審計模式，提高審計獨立性

一方面，構建立體化、大格局、全覆蓋審日模式。在不改變審計體制的條件下，審計及其他政府部門可以通過探索新的扶貧審計模式，提高審計的獨立性，確保扶貧政策的落實和扶貧資金的有效使用。地方審計部門可以根據具體情況實行上下審與同級審、合并審與聯合審、就地審與送達審、事后審與事中審及跟蹤審、交叉審與單項審、分期審與全程審、區片輪審與重點年審、日常審與專項審等方式相結合，及時總結和推廣有效的經驗與做法，推進扶貧審計制度化、規范化。另一方面，探索對扶貧工作審計監督與人大監督有機對接。政府及審計部門要按審計法的規定向人大及常委會報告審計脫貧工作報告和審計發現問題整改落實情況的報告。另外，要建立脫貧經濟責任審計和扶貧重大項目審計結果的報告制度及扶貧審計項目計劃的協調溝通機制，審計部門為人大監督脫貧工作提供依據，以利于人大及常委會更好、更及時發揮監督職能，通過加強對扶貧資金審計發現問題整改落實情況的跟蹤檢查，促進問題整改到位。建立扶貧審計和人大監督對接機制，能夠保證扶貧審計的獨立性，有效提升審計監督的層次和水平，提高對脫貧工作監督的效率和效果。

（二）把握審計重心，增強審計精準性

根據審計署、國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合下發的《落實<中國農村扶貧開發綱要）做好扶貧資金審計工作的意見》，審計機關必須抓住重點、改進方式方法，切實做好精準扶貧審計工作。首先，要落實扶貧對象精準審計。在扶貧審計中要將扶貧對象精準性視為審計的重點，充分利用各部門業務數據，在初步核實的基礎上對人員的真實情況進行慎重識別，規范建檔立卡的數據信息，將不符合標準的人員進行清退，便于后續對扶貧對象的跟蹤審計。其次，落實扶貧項目精準審計。要逐步完善審計提前介入機制，強化對扶貧項目的設定、報備等進行監督，將關口前移，提前發現問題。在扶貧項目完成后進行全面評估，檢查項目的真實性和效益型，將責任落實到人，推動扶貧項目的精準實施。最后，落實扶貧資金精準審計。不僅要關注資金管理情況，查看資金的審批、結算手續的完整性、票據的合規性等，發現管理薄弱環節，還要關注資金使用情況，嚴格追蹤扶貧資金的去向，對資金使用的各個方面進行監督審查有無套取扶貧資金和優親厚友等違規行為。對資金到戶后的情況也要進行追蹤，確保扶貧資金使用的精準。

（三）改善人才缺失問題，提高審計工作質量

首先，由于精準扶貧審計工作中審計對象復雜，審計人才長期匱乏，所以地方政府有必要通過公開招考吸引會計、審計、計算機等專業的大學生加入審計隊伍，解決縣級機關人才短缺難題，為精準扶貧審計工作的全面開展打下堅實基礎;其次，督促審計人員加強培訓學習，提高專業素質和信息技術水平，提高分析問題、評價判斷、溝通交流的能力。尤其對審計信息化的學習，提高利用大數據核查問題、分析判斷的能力，提高對脫貧工作監督的效率和效果。審計人員還應當密切關注扶貧工作的薄弱環節和風險隱患，不斷地總結經驗，經常進行內部交流和推廣;最后，邀請專家解讀扶貧政策，使審計人員能夠結合扶貧情況制定切實可行的審計監督計劃，提出合理有效的審計整改意見[4]。對于經常出現問題的機關，經常組織反腐倡廉學習，提高對精準扶貧工作的重視程度和擔當精神，積極配合審計部門的工作，適應脫貧攻堅的高效節奏。

（四）創新審計方法，擴大審計覆蓋面

大數據技術可以推動精準扶貧信息共享.進行精準分析和精準評估[5]。在精準扶貧審計中充分利用大數據技術，能大幅增事前監督力度，將審計關口前移，提高扶貧效率，保障扶貧政策有效落實。利用大數據推進審計監督全覆蓋，首先要建立精準扶貧大數據管理平臺，完善扶貧對象信息模塊，錄入貧困村、貧困戶信息，實施動態管理;其次要健全精準扶貧績效評估相關政策法規體系，使審計提出的問題和建議具有威懾性和強制性。地方政府也要樹立依法扶貧、依法治貧的理念，保證扶貧工作依法開展;再次，要利用大數據完善立項咨詢審計制度，對項目的可行性進行充分調研，減少決策失誤，順利實現預期扶貧效果;之后，要推進事中實時大數據聯網跟蹤審計，及時發現問題，做到事前和事中的有效監督;最后，要通過大數據管理平臺進行事后績效審計，更真實地評價扶貧成效和領導干部責任履行情況。

（五）注重審計成果運用，提高社會影響力

一是要完善審計報告內容。審計人員應當保持獨立性，真實反映項目情況，通過正規程序向上級遞交審計報告;審計小組根據項目實施環境、自身特點、資金使用情況等因素，利用自身專業特長，分析原因，整理出常見問題和特殊問題，提出實事求是的合理化建議。二是加強審計結果運用的工作領導。要提高基層部門負責人對審計結果運用重要性的認識，建立健全審計結果運用機制，強化審計運用的嚴肅性和有效性[6]。對審計發現的問題，采取科學的分析方法，深入探究發生問題的原因，提出有針對性、可操作的整改建議。三是針對目前沈丘縣的扶貧項目審計結果大多未在政府平臺進行公開、少數公開信息過于簡單的問題，要充分發揮報刊、廣播、電視、網絡等媒體及政府平臺優勢，切實加大審計結果公開力度，不斷爭取全社會對審計工作的理解與支持，真正讓社會各界和廣大群眾主動參與到扶貧政策落實的監督中來，從而提升扶貧審計的影響力。

（六）增強多部門協作，加強審計整改監督

通過前述研究我們發現，扶貧工作中出現的問題較為復雜，審計部門在應對這些問題時力量較為薄弱。為了防止資金的挪用套取、違反黨紀政紀的情況，應當建立多部門協作機制，加強審計、紀檢和監察之間的工作協調配合，形成整改合力。審計人員在審計工作中及時發現問題，利用工作底稿保留證據，將違規案件移送紀檢和監察部門，紀檢和監察部門可以充分利用審計資料，在審查后將結果反饋給審計部門。紀檢和監察部門在辦案時，應當將屬于審計范疇的違規線索移交給審計部門處理，由審計部門進行核查和反饋。另外，還可以加強與中介機構合作，借用社會審計的力量。基層審計部門引入中介結構參與政府投資項目建設審計，可以保持審計的獨立性和審計質量，有效解決審計人員缺乏、審計專業性不足、審計覆蓋面較窄的問題，提高審計應對特別風險的能力。

五、總結和展望

精準扶貧是我國當前的重要工作，經過研究發現了基層扶貧工作中在審計獨立性、審計重心、審計介入時間、審計內容、審計結果、審計整改等方面的問題。為了應對工作中出現的問題，應當探索扶貧審計模式，把握審計重心，改善人才缺失問題，創新審計方法，注重審計成果運用，加強審計整改監督，促進扶貧項目健康有序的運行，確保扶貧政策在基層落地生根。

本文的主要貢獻體現在兩個方面：第一，以基層政府部門為著手點，通過調查走訪，系統地考察基層精準扶貧審計情況，發現審計中存在的問題，并深入探究問題產生的原因，為沈丘縣及其他地區扶貧審計工作提供了新的思路;第二，提出的相關對策和改善措施對于完善基層扶貧審計監督，推動扶貧審計的順利進行具有一定的借鑒意義。由于筆者知識結構限制以及數據獲取不全面，在分析問題時難免有所欠缺。此外，扶貧工作受基層環境影響較大，所以改善措施在應用時也應根據具體情況進行改變。

今后，為了順利實現2020年基本消除絕對貧困的目標，推進脫貧攻堅工作的有效開展，在接下來兩年多的精準扶貧工作中，基層審計機關仍要與時俱進，開拓創新，積極探索扶貧審計新方法，充分發揮審計免疫系統功能，從而更好的為我國脫貧工作服務。

參考文獻：

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[3]楊寶華.落實審計整改，促進審計監督的幾點思考[EB/OL].阿泰勒新聞網（2016-10-20）[2018-5-20]http：//www.altxw.com/wyyl/content/2016-10/20/content_9453545.htm.

[4]王亮，李一鳴.新常態下精準扶貧審計監督策略探討[J].財政監督，2017，（24）：87-90.

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[6]杜婕.加強審計監督，護航精準扶貧[J].現代工業經濟和信息化，2017，7（8）：35-36.