產教融合：完善職業教育和培訓體系的關鍵之舉

余祖光

【關鍵詞】產教融合；職業教育和培訓體系；主體動力

【中圖分類號】G710 【文獻標志碼】A 【文章編號】1005-6009（2018）28-0015-04

在全國職教戰線認真學習黨的十九大精神，積極推進“深化產教融合、校企合作，完善職業教育與培訓體系”之際，《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號）（以下簡稱《意見》）亮相登場。《意見》是十九大之后發布的首個推動教育綜合改革的重頭文件，在總結近年來職業教育改革發展經驗的基礎上，扣住長期影響職業教育發展大局的企業主體參與不足、積極性不高和優化教育結構功能等關鍵問題，拿出治本之策。《意見》根據習近平新時代中國特色社會主義思想，以五位一體的總布局為統領，根據新經濟體系將人力資源納入產業體系的新要求，以職業教育與培訓一體化的體系目標為依據，以“深化產教融合、校企合作”為體制改革、制度創新的必由之路，設計了綜合改革的藍圖，制定了路線圖和時間表。

一、《意見》扣住了職業教育發展中主體動力不足這一主要矛盾

職業教育與產業發展有著天然的緊密聯系，教育與產業、學校與企業的合作反映了職業教育的本質特征。十八屆三中全會首次使用了“產教融合”，十九大報告“深化產教融合、校企合作”將這一提法固定下來。這一提法是對以往產教結合、校企合作發展道路的充分肯定和進一步提升：所謂“肯定”，在于職業教育改革開放以來的發展，一直堅持服務經濟、促進就業，依靠行業企業不動搖；所謂“提升”，就是要在新的發展布局和發展思路的統領下有所創新有所突破，解決教育供給與產業人才需求仍然存在的“兩層皮”現象，解決職業教育的重要主體（企業）地位不明、參與不夠、積極性不高的痛點和難點問題。職業教育的改革發展工作千頭萬緒，這個關鍵問題不解決，現代職業教育與培訓體系就不能說基本建成。因為這一問題直接制約著職教和培訓體系充分發揮服務產業經濟、促進就業和促進青年全面發展的功能，同時制約了黨統一領導下的政府、企業、學校、學習者和社會多元共治的辦學體制的建立和完善。

以往產教結合、校企合作的長期努力和經驗積累，體現了中央和地方政府的重視，在教育部門努力下，一批骨干示范學校和有實力的企業形成了有效的合作機制。2010年以來，教育部倡導每年都組織若干行業企業與職業教育的對話合作活動，教育部組建的59個行業教育指導委員會在職業教育標準制定、專業建設、教學改革方面發揮了積極作用，特別是在定期與教育部門交流本行業發展動態及其對于人才培養的需求信息和意見建議方面發揮了重要作用。然而，由于沒有通過組織建設、法規建設形成產教融合、校企合作制度，所以，深入的產教融合、校企合作仍然停留在部分發達地區、先進行業、具有實力的學校與企業之間，典型雖不少但推廣起來困難不少。由于缺乏真正意義上的制度創新，許多改革（比如現代學徒制試點）難以深入下去。因此，《意見》以深化產教融合為主要任務，扭住了影響職業教育現代化建設的關鍵問題，并通過試點城市、試點企業實施改革，將會對現代職業教育和培訓體系的建立做出重要貢獻。

二、《意見》出臺順應了我國新時代有利于職業教育發展的大勢

黨的十九大對教育工作做了系統性和全局性的部署，其中“優先發展教育事業”是總戰略，“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”。《意見》的出臺正值中央政治、經濟、社會、文化和生態五位一體的總體布局得到貫徹之時，這一布局改變了以往單純以某一方面為中心的做法，使得與政治、經濟、社會等相關的職業教育受到全面重視，得到多方面的政策支持。

企業主體地位的明確和參與職業教育責任的確認，還要歸功于現代經濟體系的構建。其中，新的產業體系將實體經濟、科學技術、金融和人力資源列為必要構成要素，使支持教育、參與職業教育成為新形勢下企業自身的需求與責任，而不僅僅是企業外在的負擔。同時，職業教育與培訓體系連為一體，對企業來講更迫切的在職員工培訓成為職業教育的重要組成部分，這也必然增強職業教育對企業的吸引力。在此情況下，強調企業在職業教育中的主體責任更加順理成章。

十九大提出：我們的發展要以人民為中心。職業教育涉及千家萬戶，關乎億萬青年人的前途命運，如何提高職業教育的吸引力，不僅要優化職業教育自身的教育環境和質量，還要改善職業教育畢業生的生存和發展空間，這也是影響職業教育發展的重要外部環境。十九大之前，中共中央、國務院印發的《新時期產業工人隊伍建設改革方案》對于產業工人和技能人才在政治地位、素質提高和權益維護諸方面都給予了有力的政策支持。同時，責成全國總工會牽頭落實相關政策措施。這對于未來的產業大軍——職業教育的學生來說無疑是一種極大的鼓舞。這也是從根本上增強職業教育對青年吸引力的有力導向，同時，工會作為產業工人和技能人才的代表介入職業教育，無疑將大大增強職業教育學生這一主體的發展動能。

三、《意見》遵循了職業教育規律，借鑒了世界先進經驗

（一）部門協同與政策組合

由于職業教育至少涉及教育、產業經濟和勞動就業三個主要方面，難以只依靠一個政府部門單獨管理，因此，包括我國在內，世界上多數國家往往采取在中央政府統領下由一個部門牽頭若干相關部門協同管理的方式。其中最為典型的是德國雙元制職業教育，其職業基礎和專業知識教育由職業學校負責，歸教育部門管理；其職業技能培訓由行業負責、企業承擔，因此由經濟部門歸口管；其職業咨詢與指導以及勞動市場信息服務由勞動就業部門負責。職業教育的重要決策要通過內閣對職業教育年度報告的研究來決定，而職業教育年度報告這一重要文件要分別由教育、經濟和勞動部長簽署。部門協同管理的確增加了協調成本，但其優勢在于，能夠全面發揮政策合力，其出臺的政策，并不是單一方面的政策，而多是教育、經濟與就業的政策組合。

（二）多元共治與利益平衡

教育治理是指“通過一定的機構設置和制度安排，協調各類社會組織、利益群體和公民個體，共同管理教育公共事務，推動教育發展的過程”（褚宏啟，2014）。職業教育治理的特征是多主體參與，利益相關者多元化，以政府、企業、學生、學校為主形成多元共治的體制，其重心在于政府管理和學校內部管理兩個層面。利益訴求的充分表達與有效整合是教育治理的精髓，因為企業和學生等最清楚自己需要什么，他們參與了決策才能更有效地解決辦學中的問題。在事關多元辦學主體切身利益的產教融合、校企合作的政策、制度制定中，需要有一個積極的競爭性環境，即“一個制度的出現并不是一個集團孤立行動的產物，而是在不同集團之間討價還價、相互博弈的結果”（程虹，2000）。政府這一主體并不代表自身的利益，主要是發揮利益平衡的公平、公正作用，政府既不是企業一家之言的“傳聲筒”，也不是單純的家長代言人。

（三）委托代理與契約體系

現代學徒制是現代職教制度中的典型代表。學徒制利益相關者之間存在著廣泛的委托代理關系。由于職責和能力的局限，政府自己不能直接開展學徒培訓、研究和試點等執行層面的工作，很多國家通過法律、政策與審核等形式，委托有關機構代理自己執行相關任務。同樣，由于資格和能力的局限性，企業也會委托職業教育與培訓機構為自己所雇傭的學徒以提供理論和知識為主的學校本位教育（劉育鋒，2018）。實際上，職業教育的多元共治是在政府、企業、學生、學校和相關社會組織間通過建立各種契約關系達成的。只不過政府與其他主體的契約是通過政策和行政措施形式呈現的，也可以稱為不完全契約，而其他主體之間的契約關系則是完全契約關系。

（四）產教融合構建共同文化基礎

無論是全方位深層次的產教融合還是最基礎的校企合作，都是一種跨界和一定程度上的跨文化合作，不僅需要協調關系、平衡利益，還需要建立高度的文化共識，建設性解決文化沖突問題。校企共同的文化可以在學生——未來的企業員工身上體現出來。對此，十九大報告提出：建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍，弘揚勞模精神和工匠精神，營造勞動光榮的社會風尚和精益求精的敬業風氣。其實這就是社會主義核心價值觀指導下的現代產業文化，這既是產教融合育人的基礎，也是產教、校企深度合作的文化基礎。

四、《意見》根據習近平新時代中國特色社會主義思想創新了政策思路

（一）教育、經濟、就業政策組合增強了改革的系統性

《意見》是涉及教育綜合改革、全面提升人力資源質量的政策文件，但政策設計的期望并沒有局限于教育，而是期望達成“提高教育質量、擴大就業創業、推進經濟轉型升級、培育經濟發展新動能”的綜合性經濟社會發展目標。政策設計的思路是促進人才供給側和產業需求側結構要素全方位融合，一方面教育質量提升培養了高素質創新人才和技術技能人才，另一方面加快了實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系建設。在此，多部門聯動和政策組合，正是產教統籌規劃、協同推進解決教育、經濟和就業之間不協調、不吻合、相脫離等問題的一劑良藥，多部門聯動和政策組合也有利于發揮我國社會主義統一領導、統一認識、統一行動的制度優勢。

（二）四鏈聯動機制增強了改革的整體性

產教融合作為高等教育、職業教育融入國家創新體系、支撐產業升級轉型的重要舉措，必須融入經濟轉型升級各環節，貫穿于人才開發全過程方能發揮其作用。“產業鏈—創新鏈—教育鏈—人才鏈”四鏈聯動既是對教育鏈、人才鏈的提升，也是對產業鏈、創新鏈的優化。《意見》對產業體系中新增加的人力資源的實現形式和社會協作指明了路徑，對于提高教育人才培養相關性、有效性和科技創新支撐產業發展的應用性做出了合理、可行的制度安排和機制設計，其中的新思路和新舉措源于習近平新時代中國特色社會主義思想的總體布局和政策思路。

（三）“四位一體”增強了推進工作的協同性

深化產教融合目標的達成，不僅需要協調聯動的工作機制，還需要有政府企業學校行業社會的協同推進的工作格局。這個工作格局其實也是《意見》中希望健全的多元化辦學體制。這個體制并不是新的提法，但在新形勢下更加明晰地強調了各主體方責權利邊界，同時，強化了企業主體實際上的弱化地位和作用。《意見》通過政策主導和組織分工凸顯了政府統籌和整體規劃的作用，通過明確主體地位、在科研創新和人才培養中的主導作用強化了企業的重要主體作用，通過人才培養改革主線明確了院校改革走向，通過界定主體地位功能明確了行業和社會組織發揮供需對接服務的主要功能。

（四）完善政策措施拓展了改革廣度和深度

《意見》不僅是產教融合的藍圖，而且是具有可操作性的施工計劃，其政策工具具有較強的支持力度。一是在“十三五”期間實施產教融合工程，支持一批中高等職業學校加強校企合作、開展高水平應用向本科建設試點。支持中西部面向產業需求，強化實踐教學環節建設。二是支持有較強代表性、影響力和改革意愿的城市、行業、企業開展試點。三是優化政府投入，完善符合職業院校產教融合特色的撥款機制，并鼓勵金融支持。四是加強產教融合方面的國際交流與合作。

五、對《意見》落實的幾點建議

（一）一項好的政策關鍵在于落實

《意見》作為具有系統性、整體性和協同性的教育綜合改革政策文件，其政策目標長達10年，落實任務比政策制定更加艱巨，建議注重以下三點。

其一，鑒于《意見》體現了新的改革思路、辦法和措施，需要在執行層面開展深入的學習和研討，以統一認識、正確理解、恰當把握尺度；其二，《意見》只是深化產教融合這項改革的綱領文件，隨著實施中的工程與試點的開展，具體的操作性政策、標準和程序還將逐步完善；其三，《意見》的落實并非一個“政策制定—實施—效果評估”單向的過程，而是一個“政策制定—實施—效果反饋—政策完善—繼續實施—繼續反饋—繼續完善”的循環過程。

（二）注意落實政策中的抓重點、補短板、強弱項

《意見》要取得效果重點在于企業主體地位的落實和產教融合、校企合作積極性的調動，只有抓住這個重點，其他主體的作用才能更好地發揮。如何從職業教育身處其中的勞動就業市場的角度，看待企業與學生的準雇傭市場關系、學校與企業的委托代理關系，從而更加尊重企業的市場主體地位，都是需要深入研究和正確理解的問題。職業教育政策設計的短板往往在于政策本身的標準、程序不夠具體和細化，難以適應多元主體合作中的復雜關系，因此，有必要通過工程與試點在實施中不斷完善其科學性、可行性和有效性。職業教育政策實施中最薄弱的環節是“政策反饋”，政策實施效果的及時、客觀反饋，是政策效果檢驗、政策修正和出臺后續政策的重要依據，而現實中這是最弱項，雖然早就有前期政策調研、第三方評估等要求，但實際工作差距較大，必須采取強有力的彌補措施。比如，我們不僅要引入第三方評估，還要注意利用不同主體間的不同利益優先領域對職業教育改革的效果進行多角度評估，以求獲得更加客觀的政策效果反饋。

（三）注重深化產教融合文化的建設

深化產教融合是周期長達10年、范圍涉及產業與教育、學校與企業的綜合改革，需要從戰略高度從長計議，在改革中以“堅持以人民為中心，一方面促進人的全面發展，另一方面促進社會全面進步”為宗旨加強產教融合方面的文化建設。從物質文化看，要注重其通過結構、功能所體現的文化特色，合作的場地、設備、環境、知識軟件等都要有明確的合作功能與融合特征。從制度文化看，要注重參與公平、程序公正的文化特征，具體合作“游戲規則”的制定不能忽略任何一方利益相關者，更不用說任何一方重要主體，應有利益訴求、合理博弈和公正的利益平衡的必要程序；合作執行中要注意用制度規范引導各方行為，避免各群體之間的沖突，即使有了沖突也要采取建設性解決措施加以化解。從精神文化看，要注重文化先導改革、文化凝聚合作組織的作用，要通過實際合作和文化交流、溝通逐步在利益共同體的基礎上建立文化共同體，通過資源共享、利益共贏和文化共識，形成具有內在動力的產教融合共同體。