我國基本公共文化服務標準化若干問題研究*

張文亮 王方華

（遼寧師范大學管理學院，遼寧 大連 116029）

1 引言

自2013年黨的十八屆三中全會以來，基本公共文化服務標準化就進入了中共中央和政府部門的視野，之后基本公共文化服務的標準化進程不斷推進，得到眾多學者的重視與研究。2011年5月，第一批國家公共文化服務體系示范區（項目）開始創建，接著第二批、第三批陸續創建。前兩批已建設完成，第三批處于建設、督查階段。2017年8月，第四批示范區（項目）已經啟動。國家為了支持和促進標準化的研究，在課題立項方面給予了極大的扶持和鼓勵。較早的研究項目是2014年獲批的國家社會科學基金重大項目“促進我國基本公共文化服務標準化與均等化研究”（批準號：14ZDA050）。從2015年起，文化部一直在籌劃國家公共文化服務體系制度設計研究課題立項的相關工作。2015-2016年為一個周期，2017-2018年為一個周期，兩個周期共立項130個課題。2018年政府工作報告提出要讓人民獲得更多精神食糧，并從公共文化服務、文化傳承、文化事業、新興文化業態等方面，對2018年的文化工作提出了整體要求。2017年3月1日起，《中華人民共和國公共文化服務保障法》正式施行；2017年11月4日，《中華人民共和國公共圖書館法》正式審議通過，2018年1月1日起施行。文化權益通過法律形式越來越規范化、標準化。基本公共文化服務的建設不能無據可依，制度化、政策化的力度并不能滿足基本公共文化服務全國性、普遍化、國際化的發展要求。為了實現基本公共文化服務的大發展，就必須讓各個建設項目可衡量、可考核、可落實，這也就是標準化的具體內涵和重大意義。

2 基本公共文化服務標準化的進展現狀

我國以示范區的規劃建設為起點，進行了公共文化服務建設的探索，國家根據建設結果和反饋，進行戰略調整，最終以基本公共文化服務的建設作為文化建設的主要途徑和重要任務。示范區的創建，既促進了各個省市及其地方基本公共文化服務的發展，加強了其標準化的建立，又為國家制定指導標準提供了重要參考依據。

2.1 示范區的標準化工作

我國的基本公共文化服務正處于緊張建設中，東、中、西三地積極投入，廣泛參與。文化部先后組織了第一、二、三批國家公共文化服務體系示范區（項目）的建設，第一批于2011年5月啟動，第二批于2013年10月啟動，第三批于2015年6月啟動。三批示范區的分布情況如表1所示。前三批中國家公共文化服務體系示范區共建設93個，另外，共建設示范項目156項。

隨著示范區建設活動的開展，制定了一系列保障制度和保障文件，建設經驗和成果明顯。以貴州省畢節市為例，畢節市是第三批示范區中貴州省的示范區。自2015年啟動至今，畢節市先后制定、頒布多項政策規范文件，如《畢節市公共文化服務體系績效考核辦法（試行）》《畢節市貫徹落實構建現代公共文化服務體系的實施意見》及其附件《畢節市基本公共文化服務實施標準（2016—2020）》。通過調研、商討、制定、征求意見、審議、頒布等一系列規范化過程，對各項文件、標準進行制定實施，使基本公共文化服務有規可循，有據可依，使標準化工作更加嚴謹、真實。目前第三批示范區還處于建設中，畢節市人民政府和文化局正積極開展建設工作，各項標準文本會逐漸完善成熟。2014年標準化的研究開始引起學界的重視，雖然研究進展比較緩慢，但是三年多以來有不少學者提出了建設性意見。專家表示期望重大研究項目與示范區的創建實踐對接。

表1 第一、二、三批國家公共文化服務體系示范區分布情況

續表1

2.2 省市及地方的標準化工作

從2013年起，我國某些省份就開始進行標準化的研究與實踐。在標準化的建設中，不少省市、地方就體現了自己的特色。如浙江省在體制機制方面實現了重大突破，成功將經驗轉化為標準固化升華。積極謀求與質監部門合作，以求豐富標準的多樣性與層次性，提升標準的綜合影響力。廣東省東莞市的實施標準較之國家標準和廣東省標準更全面、嚴格，具有東莞特色。聘請專家團隊，進行充分調研，制定了各鎮（街）公共文化服務績效評估指標及評估辦法。委托專業團隊開發了“公共文化服務績效評估系統”信息平臺，引入第三方評估機制。江蘇省蘇州市以標準化推動城鄉一體化，構建了八大特色標準體系。以《蘇州市公共文化設施布局規劃（2015—2030）》為藍圖，打造城鄉“十分鐘文化圈”，創立了國內公共圖書館總分館建設中的“蘇州模式”。出臺《“書香蘇州”建設指標體系》等規范性文件，織就“書香城市”建設標準化體系。其他省市也有突出創造，在此不一一列舉。

2.3 國家方面的標準化工作

從2011年起，國家就已經意識到公共文化服務的建設問題。經過第一、二批國家公共文化服務體系示范區（項目）的多年建設，國家根據建設情況，總結建設經驗，于2015年1月頒布了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》（以下簡稱《意見》）及其附件《國家基本公共文化服務指導標準》（以下簡稱《指導標準》）。這兩份文件的頒布，鞏固了基本公共文化服務標準化的建設地位，體現出中央與政府對標準化重要性的充分肯定。《指導標準》的項目和內容如表2所示。共有3個基本項目，14項內容，針對所有內容還制定了22項指導標準。國家相關部門正逐步進行標準化建設的工作，文化部已經啟動了公共文化服務標準化試點工作，對于公共圖書館、美術館、博物館以及文化館的開放和工作標準都進行了相應的制定。對于鄉鎮文化站、文化事業和文化產業，國家也正積極建設，并投入相應的標準規范其建設發展。國家標準既具有指導意義又有統領作用，使全國標準擁有統一框架，在個性中又有共性。

表2 《國家基本公共文化服務指導標準》的項目和內容

3 我國基本公共文化服務標準化的問題

3.1 基本公共文化服務標準化的界定

基本公共文化服務及其標準化的內涵在理論與實踐上不斷得到完善與發展。在相關概念、內容、實施細則方面正逐步拓展。基本公共文化服務是公共文化服務的重要內容，公共文化服務是公共服務的重要組成部分。對于基本公共文化服務的涵義，在學界有多種說法。國家相關文件中并沒有給出具體的定義。陳昊琳認為基本公共文化服務是指在政府現有服務能力與社會文化資源的承受范圍內，以政府為主體，社會公平與法治為原則，滿足社會公眾最低均量文化權益為標準的公共文化設施建設、產品生產、服務、制度建設的總稱。綜合已有看法，基本公共文化服務是指為適應文化發展的需要，保障人民的文化權益，豐富人民的文化生活，在政府和國家承受范圍之內，以滿足社會大眾的基本文化需求為目標，而進行的一種對公共文化產品進行配置，提供相應服務的行為。

我國采用了ISO和IEC指南中的定義，在《標準化工作指南：第一部分標準化和相關活動的通用詞匯》（GB/T20000.1-2002）中將標準定義為：“為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并有公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件”。標準化定義為：“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動”。楊陽等人提到基本公共文化服務標準化就是運用標準化的原則和方法，制定和實施基本公共文化服務標準，實現數量指標化、質量目標化、方法規范化、過程程序化、保障公民享有優質、有效的公共文化服務的過程[4]。國家在《意見》中對此作出以下要求：以人民群眾基本文化需求為導向，圍繞看電視、聽廣播、讀書看報等群眾基本文化權益，根據經濟社會發展水平和供給能力，明確服務的內容、種類、數量和水平，以及基本服務條件和各級政府的保障責任，確立服務指導標準，明確政府保障底線，做到保障基本、統一規范。文化部提出4個方面的標準化：政府保障的標準化、設施建設的標準化、管理和服務的標準化以及考核評估的標準化。將這4個方面量化為具體指標，進行建設，根據各地的實際推進情況，文化部制定的這一標準化要求，對于目前的建設是科學的、切實可行的。

從各地、各省的基本公共文化服務實施標準中可以概覽標準化的成長。各地、各省依據《指導標準》，結合自身區域特點制定2015—2020年基本公共文化服務實施標準。實施標準通常規定了服務的內容、種類、數量和水平，以及應具備的基本服務條件和各級政府的保障責任。包括基本服務項目、硬件設施、人員配備3個方面。這3個方面內容的相應數量指標因地區和省份而發生相應的變化。如湖南省按照《貧困地區百縣萬村綜合文化服務中心示范工程方案》和《湖南省基本公共文化服務實施標準（2015—2020年）》的要求制定了行政村的“七個一”基本標準，文化活動廣場建設的三類參考標準。青海省各級行政單位制定了相應標準。如村級綜合性文化服務中心建設規劃，藏區村級綜合性文化服務中心建設標準，鄉鎮綜合文化站建設標準。到2017年9月份為止，各地的標準制定將近兩年了，某些地區落實情況良好，基本公共文化服務水平明顯提高。某些地區落實不夠到位，成效不明顯，這些省份應該力求標準化的內涵輪廓更加清晰，內容更加完善，實施細則更加明確，以求實踐成效更加明顯。基本公共文化服務發展到現在，標準化是當前的主要趨勢。構建基本公共文化服務體系、推動文化體制創新、保障群眾公共文化權益的內在要求就是基本公共文化服務標準化。基本公共文化服務標準化是解決其自身文化服務產品和文化服務供需矛盾的有效途徑，對實現基本公共文化服務的廣覆蓋、高效能，建設服務型政府具有重要現實意義。

3.2 基本公共文化服務標準化與均等化的關系

學界普遍認為基本公共文化服務標準化是手段，基本公共文化服務均等化是最終目標，標準化是均等化的有力助手，標準化普遍施行后均等化才更易于實現。實現均等化是黨和政府確定的我國在文化領域全面深化改革的戰略目標。在我國，基本公共文化服務還存在城鄉差異明顯，東、中、西發展進程不一致等問題，解決這些問題實際上就是實現基本公共文化服務均等化。即讓全體社會成員都能方便地享受到免費的或低成本的，且水平大致相當的基本公共文化服務。單大圣認為：“以標準促均等，是重要的政府管理創新，標志著對基本公共文化服務均等化的認識上升到了制度機制層面。標準具有普遍的約束力，以標準化促均等化就是用標準加大投入、加強監督、加強約束，從根本上減少管理中的隨意性，便于問責政府，從而形成制度化、規范化的長效機制[5]。”標準化的落腳點是效益，均等化旨在歸于公平。以標準化手段推進建設，對于促進均等化具有重要的現實意義。

3.3 基本公共文化服務標準化的理論基礎

理論指導實踐，基于一定的理論進行實踐可以節省資金成本和時間成本。在基本公共文化服務領域目前還沒有成型的理論模型，筆者認為可以從研究公共服務領域已有的理論出發，借鑒其理念與方法，對基本公共文化服務的理論模型進行研究。以求有所突破，有所創新。例如社會正義論、公共產品外溢理論、休謨爾的人性論和公共政策理論就值得研究借鑒。根據羅爾斯社會正義論“最大多數人”與“最少受惠者”的最大最小原則，在我國情境下，基本公共文化服務更應向底層人民傾斜，讓他們在社會上得到盡可能多的資源。根據公共產品外溢理論，基本公共文化服務作為公共產品，其外溢性的主要影響在于城鄉、地區之間的均等化差異。休謨爾的人性論中的正義與仁慈、同情與自愛、名譽與自尊等是值得借鑒的。對公共政策理論研究框架中的“主體——客體——環境——工具”的分析框架可以進行探討與研究。政府及學界專家對理論基礎的研究相當重視，正在對基本公共文化服務的理論進行積極探索與挖掘。期待優秀的理論盡快成型，讓標準化有一個堅固的理論基礎。

3.4 基本公共文化服務標準化的實踐障礙

基本公共文化服務標準的制定與實施是實現基本公共文化服務標準化的有效路徑，實踐中尚存在經費投入不足、地區及群體差異顯著、標準缺乏制修訂及評價環節的障礙問題。

其一，經費投入問題是根本問題，投入問題不解決，產出效益無從談起。在標準化的實施過程中，人力、物力、財力的投入仍存在力量不足，分配不當，利用不完善的問題。資金投入緊張且大部分資金沒有正確使用，有限的財政資金，并沒有發揮應有效益。文化產品投入不足，種類有待增加，質量有待提升，且存在文化產品供給與人民群眾需求銜接不上的問題。另外，標準文本的投入是否能真正滿足文化服務需求值得進一步探討。地方的專業領域標準不足，如圖書館和文化館的服務標準很多地方都未出臺。專業人才數量不足問題普遍存在，工作人員的標準化意識和標準化知識技能有待深化、補充和提升。

其二，地區及群體差異顯著。標準的內容在地區和群體之間存在差異，東部地區標準文本較多，而中部較少。國家未制定出普適性標準。只在個別方面規定了最低標準，如農村文化隊伍的建設中規定：在現有編制總量內，落實每個鄉鎮綜合文化站（中心）編制配備不少于1至2名人員。雖然說每個地區的建設要因地制宜，但是建設的隨意性增加，將會給國家的整體性評估帶來困難。

其三，標準缺乏制修訂及評價環節。制定標準時缺少充分調研，不能很好地與本地具體情況和人民需求相契合。對標準的維護和修訂工作不到位，缺乏標準的維護和修訂組織。對標準是否適宜、合理，缺少及時地、正確地評價，沒有讓評價社會化。這些都是標準化存在的問題。在考核標準的制定上需多加考量，還需制定一套以公眾為導向的完善的考核機制。

3.5 基本公共文化服務標準化的供給側結構性改革

2015年11月的中央財經領導小組第11次會議上習近平總書記首次提出“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革”，自此供給側結構性改革在各個領域引發了思考和研究。習近平總書記在2017年10月18日的十九大報告中再次強調要深化供給側結構性改革。基本公共文化服務標準的供應上還存在較多問題，因此需要進行標準供應方面的改革。供給內容、供給主體、供給方式是供給側的3類結構性要素，標準的制定和推行可從這3個方面進行分析。深入分析和明確這3個要素在標準的制定和推行中的指向，對標準的供給數量、質量、性質、范圍和效率等需要進一步思考。力求讓標準的供應滿足4個性質：可獲得性、可知曉性、可接受性和可適應性。這4個性質缺一不可，在滿足可獲得性和可知曉性的基礎上進一步研究可接受性和可適應性問題。在標準的具體實施過程中需要政府、市場和社會三者的緊密配合，需把三者的職責和使命有機結合起來。政府在其職責范圍內切實履職，以民眾的需求導向為市場的發展導向，鼓勵社會力量積極參與。力圖從組織、資金、制度、人員、硬件設施等方面為標準化內容體系的應用推廣提供保障。解決好供給側問題，標準化才更加容易，基本公共文化服務整體水平才能更快更好提升。

4 總結與展望

近年來，隨著城鄉居民消費結構升級，文化需求高漲，基本公共文化服務供給與需求矛盾越來越突出。實行標準化是解決這一矛盾的有效途徑，積極探索標準化的實行機制，進行標準化的研究及建設是目前的緊要任務。筆者梳理總結了基本公共文化服務標準化工作在示范區、省市及地方的進展情況，國家對這一工作的重視程度以及其對國家綜合發展的重要意義。從內涵界定、標準化與均等化的關系、理論基礎、實踐障礙、供給側結構性改革5個方面對標準化的研究和實踐進行了分析討論。通過分析發現基本公共文化服務的界定仍存在爭議，標準化對均等化具有重大促進意義，標準化的理論基礎還很薄弱，標準化的實施障礙有待解決，供給側結構性改革是標準化需重點關注的問題。除了完善和解決以上問題外，未來應該著力于明確標準化的主要任務，即促進公共文化服務均衡發展，推進公共文化服務社會化、多樣化發展，促進公共文化特色化、融合化發展，并且深化標準化與科技融合發展、健全完善標準化體制機制，以科技的力量推動標準化的發展并建立協調機制、管理機制、評價機制等一系列完善的標準化體制機制。也應著力于建立保障措施，從加強組織領導、落實資金保障、加強隊伍建設3個方面保障標準化的建設。還應著力于明確標準的實施要求，明確評估和問責機制。另外，從民眾層面出發，應擴大標準制度在民眾中的知曉度，標準的制定要符合民眾切實需求；從國家層面出發，應制定普適性標準，以便縮小各地區標準差異，促進同步發展，提高考核評估效率。為此政府要做好宏觀調控和激發社會各界的建設工作和參與熱情。作為一個系統來建設的基本公共文化服務標準化體系，必然是結構縝密、層次分明、內容豐富、形態完整的，其未來值得期待。

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