共享單車面臨的治理困境與對策

摘 要 共享單車近些年在我國發展迅速，但由于其是新興行業，仍存在許多不足。共享單車的發展采取由企業經營，政府監管的模式，不斷探索建立行業標準，加強政府的監督和管理，加強企業自身的完善使共享單車行業朝著更為健康持續的方向發展。

關鍵詞 共享單車 政府監管 治理

作者簡介：王穎，河北大學政法學院，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.073

近些年，“共享經濟”一詞在我國掀起了一股熱潮，伴隨著共享經濟觀念的深入人心，各種共享經濟之下衍生出的共享產品也是層出不窮。共享單車、共享充電寶等共享產品均深入到老百姓生活的方方面面，不但促進了資源的整合，而且也使人們的生活更加便捷。2017年10月18日習主席在十九大報告中提出，“推進綠色發展，加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，開展綠色出行等行動。”共享單車作為共享經濟中的重要組成部分，已經成為共享經濟便利人們出行的重要力量，共享單車在生活中的廣泛應用更是符合黨中央提出的“綠色發展”的概念。然而隨著共享單車的不斷發展壯大，新的問題也應運而生。基于此，筆者從共享單車在我國的發展及現存問題、共享單車企業及其他主體間的法律關系、提出改進建議等方面進行闡述，以望能夠不斷推進共享單車治理的完善。

一、我國共享單車之發展及筮待解決的問題

（一）我國共享單車的發展

我國共享單車市場迄今為止已經歷了三個發展階段。2007年-2010年為第一階段，由國外興起的公共單車模式開始引進國內，由政府主導分城市管理，單車多為有樁單車。2010年-2014年為第二階段，專門經營單車市場的企業開始出現，以永安行為代表的承包市場單車模式的企業開始出現，彼時公共單車仍以有樁單車為主。2014年至今為第三階段，隨著移動互聯網的快速發展普及為共享經濟提供了有利條件，以OFO為首的互聯網共享單車應運而生，更加便捷方便的無樁單車開始取代有樁單車。

（二）我國共享單車發展中存在的問題

1.共享單車的停放與城市規劃管理的矛盾

我國現階段普及的單車均為無樁單車，且屬于“隨處歸還型”單車。人們只要掃碼就能用車，用畢后無需還到指定地點停車。人們騎車到目的地之后，并不一定還會騎車原路返回，這就導致我國的地鐵口、公交車站牌旁、公園路邊、寫字樓下停滿了大量的單車，亂停亂放現象十分嚴重。這也打破了單車投放地點均衡性的初衷，在同一城市中，出現有些地區單車數量過多，但有些地區卻出現無單車可用的局面。單車停放尚無章法可言，這不但影響了城市的形象，對于那些停放在盲道、機動車道的單車來說，更是給人們的出行帶來了不便。這無疑是給城市的管理提出了新的挑戰。

2.對共享單車的法律規范不夠完備

對于共享單車的法律規范，國務院在2017年8月由國務院交通運輸部等10部門制定了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。但遺憾的是，這部《指導意見》僅僅在宏觀層面對共享單車進行了規定，卻并無更多細節的可供執行的規定。鑒于此種情況，以及共享單車迅速發展給各地方政府均帶來了不同程度的管理壓力，有些地方政府制定了本市關于規范共享單車使用的若干規定。比如，石家莊市政府辦公廳發布了《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車健康發展的若干意見》，旨在引導互聯網租賃自行車規范有序發展。成都市、上海市均發布了相應的文件來規范共享單車的使用。共享單車在我國的推廣雖未普及全國各地，卻也在我國許多城市中均有設置，但全國有些地市規定了關于共享單車的若干規定，有些地市并無相應的規定。這不僅使我們思考，究竟關于共享單車的規范由國家統一制定，各地政府分別執行較為合適還是由各地政府根據當地單車投放使用情況的不同而分別制定更為合適。

二、共享單車企業與其他主體法律關系的分析

隨著我國互聯網的迅速發展，共享單車也借助互聯網經濟模式的優勢發展到第三個階段，大量的共享單車企業開始出現。有的學者指出，“共享經濟作為一種新的消費模式，其法律機制發生了嬗變，需要建立新的法律機制，有利于共享經濟的合法化與規范化”。 如今共享單車的發展充分利用了互聯網經濟的特點，使社會成員可以借助互聯網的平臺隨時隨地享受單車服務。而傳統的自行車行業無共享之概念，在自行車交易的法律關系上只是買賣合同或者租賃合同的關系。無需借助互聯網，直接進行線下的實體交易即可。較之于傳統自行車交易而言，共享單車屬于互聯網發展下的新興自行車交易模式，正因如此，也需要進一步明確法律的規范。而關于共享單車的法律關系，可以從“橫向”法律關系和“縱向”法律關系兩方面分析。

（一） “橫向”法律關系

共享單車法律關系之“橫向”法律關系，主要為消費者和共享單車公司之間的民事合同關系。二者雖未簽訂紙質租賃合同，但其實在消費者注冊時就已經同意了單車公司的若干條款，形成了電子合同的關系。消費者通過網絡平臺租賃單車公司的單車進行使用便是在履行二者間的合同。雖為合同關系，但二者并非處于完全平等的地位。用戶在使用單車前需注冊，而在注冊時又必須同意單車企業所提供的條款，否則便無法使用。用戶對于企業所提供的條款并無自由選擇之權利。

（二） “縱向”法律關系

“縱向”法律關系主要表現為政府與單車企業之間的行政監管關系。湛中樂教授曾在文章中指出，“行政監管是監管主體為了公共利益，依法獨立對公民、法人或其他組織的經濟行為進行監督與管理。” 首先，行政監管的目的是為了維護公共利益。而政府對于單車企業的監管也正是出于這一目的。對共享單車的倡導本身也符合公共服務的理念。除此之外，“行政監管的存在主要是為了彌補市場自身能力的不足，保障經濟的持續發展，實現公共福祉。” 從這個角度講，政府的監管有利于防止出現市場壟斷的現象。 其次，監管對象限于公民、法人或其他組織。單車企業是依法成立的企業，多為有限責任公司。其受《公司法》調整，也受政府的監督。最后，政府對企業的行政監管有多種方式，如制定規章，實施行政許可，行政處罰，行政指導等。

三、推進共享單車發展之建議

（一）建立相應的行業標準

1.建立相應行業標準的必要性

我國《公司法》第二十六條規定：“有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關登記的全體股東認繳的出資額。”這意味著在我國成立公司的條件由實繳出資轉變為認繳出資，取消了最低注冊資本的限制。在這條法律條款修改后，成立公司的門檻變低，導致注冊公司的數量急速增長。共享單車企業數量的增長也在其列。但我國卻并未建立關于共享單車企業的市場準入機制，未確定符合何種單車的標準才可投放。如果對于單車市場的進入和退出門檻太低，不但不利于市場的良性競爭，而且更不利于對消費者的保護。

我國關于共享單車的行業標準不明確。《中華人民共和國標準化法》第十二條規定：“對沒有推薦性國家標準、需要在全國某個行業范圍內同意的技術要求，可以制定行業標準。行業標準由國務院有關行政主管部門制定，報國務院標準化行政主管部門備案。”由此可見，關于行業標準的制定主體主要是國務院各部。但我國國務院各部尚未制定出任何關于共享單車的行業標準。

2.建立行業標準之個人建議

筆者認為，對于共享單車行業應當建立一定的市場準入機制和相關的行業標準。單車的相關行業標準可由自行車行業協會來制定。應當明確達到何種標準的單車才可以進行市場的投放，對于那些未達到共享單車投放標準的企業應當予以一定的處罰。自2017年9月開始，北京、上海、廣州、深圳等各地陸續停止共享單車的新投放，目的是為加強共享單車總量調控和秩序管理。若能制定行業準入標準，規定符合某種標準的單車才可以進行市場的投放，有助于緩解單車數量巨大對于城市帶來的管理壓力。比如，可以規定新投放市場中的單車零件必須齊全且合乎普通自行車的標準，車身設計禁止張貼其他廣告，車身必須標明12歲以下兒童禁止騎行。對于已經投放到市場中的單車，不符合標準的單車應當禁止其投放市場，可以責令企業召回不符合標準的單車。對于那些遭到破壞無法使用的單車也應當由單車企業召回進行維修。

（二）共享單車管理之模式

我國現在共享單車的發展主要以企業自主經營為主。企業主要采取用戶注冊的方式，收取一定的押金，每次使用單車完畢之后從早先支付的押金中扣除相應的單車使用費。剩余押金使用者可放在賬戶中便于下次繼續使用，也可以把剩余押金退回使用者賬戶。此種模式沒有政府的介入，企業使用用戶的押金來擴大生產，企業利用盈利的資金來對單車進行維護。但此種模式也有其固有的缺陷。每個單車企業的單車在使用時均需先交付一定的押金，但在使用完畢后退還押金時卻出現了許多問題。比如眾多消費者向消協反映小鳴單車的押金很難退還給用戶，引發了用戶退押金事件的爆發。完全由企業自主經營管理，政府不加以干涉無法使共享單車朝著健康的方向發展。

筆者認為，對于共享單車的管理應當采取企業經營+政府扶持、監督與管理的模式。首先，企業的經營有利于形成競爭的氛圍，市場的調節有利于提高效率。其次，政府應對共享單車企業進行相應的扶持。姜明安教授認為，“對民間從事的公共服務，政府應加以規制、監管，包括制定標準和進行檢查監督；對于某些公共事業，政府還應予以財政資助，以防止公共事業舉辦者向相對人收費過高。” 共享單車行業的發展也屬于公共事業的一部分，而企業是以營利為目的的營利法人，二者之間固然存在一定的矛盾沖突。公務服務本是政府為市民提供的便民服務，但如若收取的單車使用費用過低，會使企業缺少營利的空間，那么企業為了繼續存續發展，必然會向單車使用者收取更高的費用，費用一旦過于高昂，必然與公共服務的目的相悖。日本的共享單車就是由政府導入的，其實到今天，政府財政仍然在支撐著一些地區的共享單車企業。 日本共享單車行業發展至今已有四十余年，即便歷經這么多年的發展，政府依舊在支撐著一些共享單車企業。而我國共享單車行業還并不成熟，也需要借鑒其他國家對于單車發展管理的經驗。最后，單車市場的健康穩定發展更加需要政府的監督與管理。共享單車作為新興行業，在便利社會成員出行之外也產生了相應的問題。政府的監督與管理會使共享單車行業更加健康有序的發展。

（三）政府監管措施

1.政府應積極宣傳共享單車的合理使用

目前我國共享單車雖然發展很快，技術不斷革新，但是其發展仍存在著固有的問題。問題之一即為政府只是大力的鼓勵與支持單車的使用，但對于單車正確的使用方式、使用限制等問題并未進行適當的宣傳。在單車使用過程中，出現了許多不文明的現象，損毀和丟失的單車有很多。政府可以在公交車站，地鐵站等公共場合樹立倡導合理使用單車的立牌，可以在公共區域的電視中進行相應的宣傳。雖然人與人的素質不相同，政府積極倡導之后不能完全杜絕此類現象，但是政府對于合理使用單車的大力倡導，可以使之形成一種良好風氣，這必定有利于市民更加合理的使用單車。

2.在單車投放之前對投放地區做深度的調研

由于我國許多城市均出現了單車投放量過多導致影響城市交通的問題。北京等城市目前為止已經叫停了共享單車的新投放。各單車企業為了市場的占有率，出于商業的考量不斷增加新單車的投放，但城市的區域與人口都是有限的，無法承載過量的單車。若各地政府能夠在當地做深度的調研，對于當地的人口、主要出行方式、單車可承載量等各方面做深度的調查，控制單車的新投放量，將會改善單車投放量過大的現象。同時，這還有利于防止企業間為了市場占有率的惡性競爭。

3.防止行業壟斷

雖然目前的市場上出現了各種不同企業的共享單車，但是市場占有率和投放量最多的還是OFO和摩拜單車。OFO單車的市場投放量達80萬臺，市場占有率最高為51.2%，排名第一；摩拜單車投放量達50萬臺，市場占有率為40.1%，排名第二。雖然我國共享單車的投放量大，但共享單車企業至今并未找到一個健康持久的營利模式，維持單車企業發展的更多是融資，不斷地通過注資補貼等方式去繼續擴大市場份額和排擠對手。市場占有率最高的OFO單車企業和摩拜單車企業均是同過先后融資不斷發展的。兩企業均經歷了數輪的資本注入。OFO單車在2016年10月融資D輪1.3億美元。摩拜單車在2017年1月D輪2.15億美元。 兩企業通過不斷融資的模式占領了絕大多數的單車市場。這其實也易產生市場壟斷的問題。有學者認為，“當同行競爭者都被排擠出去，或者某個平臺公司聚集了最多的供需雙方后，可能會產生市場壟斷，這將阻礙其他競爭者進入，不利于技術進步和保護消費者。競爭導致同類競爭者之間對資本的重視超過對技術的重視，迫使平臺公司把融資放在第一位，沒有強大資金支持的企業，技術再先進也會失敗，這必然造成巨大的社會財富浪費，并可能出現“劣幣淘汰良幣”的市場競爭。” 良性的市場競爭有利于技術、服務的革新，從而促進某一行業的發展。但是惡性競爭往往最后則變成了資本的競爭，這本身對于行業的發展和提高用戶的體驗并無意義。當市場出現這種惡性競爭的時候，勢必需要政府的控制與監管。政府可以出臺相應的法規規章來對規范企業的市場競爭秩序，為企業的行為提供行為規范。

4.合理規劃出若干單車停放區域

單車的亂停亂放問題的解決從政府的角度來看需要政府合理規劃單車的停放區域，我國公民素質較從前有了很大的提高，有時單車隨意停是因為找不到合適的單車停放位置。政府應該在人流量較大的區域，如地鐵口、公交車站旁，商業區等地方規劃出相應的單車停放區域。除此之外，城市的很多區域停放著許多年久無人用的“僵尸”自行車，政府應該組織城管等部門清理“僵尸”自行車，可清理出更多空間以便可供共享單車停放。

政府規劃出的停車區域可告知單車企業。在用戶使用單車APP時，APP上會自動定位用戶的位置，若在APP上增加顯示用戶周圍可停放單車的區域的功能，有利于用戶更快找到單車停放區域，也有利于解決城市共享單車亂停亂放的現象。

（四）企業完善措施

1.增加反饋機制

我國各類借助網絡平臺運行的產品大都有反饋機制，諸如手機中網購、外賣等各類APP中均有反饋的機制，用戶針對于產品或者服務滿意的可以給好評，對于不滿意可以給差評，還可以給出各類的使用體驗以供之后的用戶參考。共享單車也是以APP的形式出現供用戶使用，但是其在使用之后并無相應的反饋機制。不同的單車企業的單車質量也不相同。那么對于消費者在使用之后如何把自己的使用體驗與之后的用戶分享，出現問題如何進行保護，如何增加用戶的溝通機制，這些問題可能還沒有一個良好的解決途徑。如若增加反饋機制，將會有利于用戶的體驗，同樣也有利于單車企業的發展與進步。

用戶在使用單車前須先在APP上注冊，提供相應的信息。有些單車企業在高校推行免費騎行模式，還需提供學生的學生證以及真實照片等材料。那么對于用戶的個人信息，企業如何做到有效的保護，不隨意泄露可能也是一個問題。若增加相應的反饋機制，當用戶的信息遭到泄露之后可以反饋給企業，也可以提醒其他的用戶注意。

2.組成行業協會對單車企業規范運行進行監督與管理

共享單車企業以及共享單車行業的健康發展不僅需要企業內部自我完善，更需要外部監督。除了政府監督之外，行業協會也是一個很好的監督機構。我國的許多行業都有各自的行業協會，而作為新興的共享單車行業也可以由行業協會來進行監督與管理。行業協會可組織企業進行交流的活動，互相交流經驗。還可以定期組織一些培訓學習的活動。

四、結語

共享單車在我國迎來了發展的黃金時期，雖然這種出行方式十分符合“低碳生活”的要求，但不可忽略其在帶來環保與便利的同時對政府的城市管理也提出了新的挑戰。作為互聯網經濟發展下的新興產業，其發展若只依靠市場的調解無法規避固有風險，不利于這個行業持續的發展；若政府管控過于嚴苛也會限制行業的發展。政府應在共享單車行業的發展中成為一個有效的監管者，發揮其最大的作用，處理好市場資源配置和政府宏觀調控的關系，使這個新興行業更為健康的發展。

注釋：

董成惠.共享經濟法律關系的嬗變.學習與實踐.2016（12）.31-37.

湛中樂、趙玄.開放型經濟背景下的行政監管革新.國家行政學院學報.2015（5）.26-30.

姜明安.服務型政府與行政管理體制改革.行政法學研究.2008（4）.71-122.

丁諾舟.日本共享單車的歷史現狀與啟示.長安大學學報.2017（2）.36-43.

《2016中國共享單車市場研究報告》.

唐清利.“專車”類共享經濟的規制路徑.中國法學.2015（4）.286-302.