關于鐵路基建項目竣工財務決算后審計的思考

王海旻

（中國鐵路南昌局集團有限公司審計處，江西 南昌 330002）

近年來，由于國家政策導向，實施積極的財政政策，政府與企業對鐵路基建特別是高鐵建設投入巨大。“十三五”期間平均每年近5600億元的鐵路新線投資力度，中國鐵路建設仍處在高峰期。隨著投資規模逐年擴大，新建鐵路陸續進入了項目收尾、開通、運營階段。在鐵路基礎建設活動中，由于受到經濟發展狀況、公司治理結構、部門利益驅動等多方面因素影響，建設單位普遍存在只重視建設期各環節的經濟事項，忽視竣工財務決算工作；不重視按時推進清理概算任務；竣工決算編制滯后、內容缺項；債權債務清理不及時；無法正式驗收等諸多問題。本文結合2017年N鐵路局已完成清概建設項目專項審計調查情況，對竣工財務決算后的發生問題的成因進行分析，并提出一些思考與對策。

一、鐵路建設項目財務竣工決算基本情況

（一）鐵路建設項目管理體制總體情況

鐵路建設項目實行中國鐵路總公司、鐵路集團公司（或合資鐵路公司）、建設項目管理機構三級管理。中國鐵路總公司委托各鐵路集團公司組織建設的項目，采用中國鐵路總公司決策監督、各鐵路集團公司組織建設的管理模式。同時建立各鐵路集團公司負總責、參建各方各負其責的建設管理體制。

（二）鐵路基建財務管理的主要內容

鐵路基建財務管理主要包括：預算管理、建設成本管理、工程價款結算管理、竣工決算及資產交付管理、資金管理等。竣工財務決算工作質量依賴于鐵路基建活動中財務管理執行的真實、完整、及時、準確性。

（三）鐵路基本建設竣工財務決算的作用和意義

鐵路竣工財務決算是資產管理的基礎。管理機構應遵循合法合規的程序確定新增鐵路資產價值，按實事求是的原則在竣工決算中體現項目建設成果。竣工財務決算書是資產交付使用的主要依據，是今后固定資產管理的重要保證。竣工財務決算總結了施工活動的全過程，也考評了項目執行情況，同時為管理機構開展的其他基本建設項目提供對比與借鑒。

二、鐵路建設項目竣工財務決算后的現狀、存在的問題及分析

（一）項目竣工財務決算編制及財政評審工作進展緩慢

2017年，N鐵路局已完成清概的17個建設項目中，清概完成日距最終概算批準日時間最長的項目耗時71個月，項目平均耗時34.13個月；竣工決算完成日距初驗完成日時間最長的項目耗時86個月，項目平均耗時41.60個月。鐵路建設項目財務管理辦法規定，建設項目管理機構在項目初驗合格和最終概算批準后的3個月內，完成竣工財務決算報表編制上報工作，實際完成竣工財務決算的編制工作耗時與建設項目財務管理辦法規定相距甚遠。

N鐵路局所有已完成清概建設項目中，無任何項目完成財政評審（績效評價）建設程序。建設項目財務管理辦法規定未完成財政評審（績效評價）程序的建設項目，項目負責人、財務負責人不得調離，建設項目管理機構必須保留，資金賬戶不能銷戶。隨著新建項目陸續建成投產，未徹底完工銷戶建設項目越積越多，增加了管理難度。

清概項目竣工財務決算編制及財政評審（績效評價）工作進展緩慢問題產生的原因主要有以下方面：第一，隨著經濟的發展，建設規模擴大，建設項目積累增多，原來建設財務管理制度中的相關規定不再適應變化的形勢，某些建設程序規定和標準已難以執行，但相關制度未能跟進修訂。第二，項目建設組織管理體制發生了重大改變，現在普遍實行同一項目管理機構管理多個建設項目的新體制。項目管理機構建設管理任務繁重、機構精簡、人員緊張，項目管理機構在最終概算批準后數個月內完成竣工財務決算的編制工作十分困難。第三，項目管理機構存在重視項目投產前期的施工管理，不太重視投產后，項目清概、竣工財務決算編制、財政評審（績效評價）工作。且大部分項目竣工決算資料委托中介機構編制，中介機構基于自身的經濟效益考慮，人力、物力資源投入不足，造成決算編制期過長。

（二）部分竣工決算項目存在表外未完工程

在竣工決算資料中，項目未完工程一般在《未完工程表》中列示。但建設管理機構仍存在《未完工程表》中未列示的表外未完工程（竣工財務決算反映投資已完成）。有些甚至已辦理驗工計價，更有甚者已經辦理付款但實際未實施。

竣工決算項目存在表外未完工程問題產生的原因主要有以下方面：第一，項目管理機構為達成任務目標，虛報投資進度完成，違規辦理驗工計價和竣工決算，將未完工、未驗工部分直接計入投資完成。《未完工程表》未完整列示統計事項。第二，建設規劃調整，原項目無需實施或暫緩建設。第三，已列入招標內容，中標單位因客觀條件限制無法實施，需交由地方相關單位實施的工程。

（三）部分項目合同外驗工計價、超付工程款

基建項目合同外驗工計價、超撥工程款現象不僅出現在建設期，在辦理竣工財務決算前后期均大量存在。

部分項目合同外驗工計價、超撥付工程款問題產生的主要原因有以下方面：第一，補充合同簽訂不及時，部分項目管理機構在變更設計下達、清理概算批復后，不組織施工單位及時簽訂補充合同；不是根據補充合同來辦理后續驗工計價，僅依據變更設計、清理概算等資料辦理驗工計價。第二，項目已開通運營后，項目管理機構對項目后期工作往往重視不夠，料差調整、合同補簽、驗工計價核實、其他費用分劈等后期工作推進緩慢，導致驗工計價不能及時辦理,超撥工程款。第三，復雜變更設計方案需參建各方多輪次研討，變更設計周期較長且存在邊施工邊辦理變更設計的現象，已列入概算清理的變更設計因未批復而不能辦理驗工計價，導致施工單位資金緊張，因而超計價撥付工程款。第四，項目竣工財務決算辦理過程太長，施工單位供應商、勞務隊頻繁催要工程款，為維護穩定，項目管理機構向施工單位撥付緊急維穩資金造成超撥。

（四）項目出資存在爭議，地方政府資金長期未到位

調查中可以發現地方政府資金長期未到位的原因主要集中在“三電遷改”費的出資歸屬上。鐵路基建概算一般將“三電遷改”工程措施費用列工程概算第一章，屬征地拆遷費用。鐵路工程招標一般將“三電遷改”、“三改”等工程費用納入工程施工招標范圍，由施工單位負責實施；工程措施費用以外的征地拆遷費用一般由項目管理機構征地部門或委托地方政府實施。現實操作中，省部協議簽訂的部分內容存在界屬不清、權責不明的現象。隨著項目實施，施工單位不得不墊付大額費用，資金來源問題干擾了項目的推進及竣工財務決算辦理。

（五）管理機構撤銷，項目存在資金安全風險

在鐵路集團公司層面保存了一定數量的管理機構撤銷項目。具體說就是已完成清概、完成竣工財務決算和全部資產移交工作，但仍保留結余資金及賬號的項目。基本建設財務管理辦法規定，建設項目沒有完成財政評審工作前，管理機構及主要人員應當保留。但出于其他新線建設布局需求、人工成本考慮，項目指揮長、財務人員已實際調離，分別安置于其他項目管理機構，原機構實質上已不復存在。財務核算、資金管理工作由原財務部人員兼職負責，一個人既負責資金收付、登記賬薄、財務報表工作，又負責保管財務印鑒章。財務核算、資金收支全過程無財務內部控制環節，不符合財務管理內部控制制度，存在資金安全管理風險。

（六）運營資產移交手續辦理滯后

根據審計調查的相關數據統計，17項已完成清概建設項目，應向運營站段應移交資產超過千億元，但實際移交率不足50%，存在運營資產移交手續辦理滯后問題。原因主要可歸納為以下幾個方面：第一，施工單位竣工決算資產移交資料編制不及時，不能提交財固-5表給資產接收單位簽認。項目管理機構未及時收集設備接收單位簽認的資產移交資料。第二，站段提出的接收設備施工質量問題，與施工方無法在合理的期間內有效解決，因而無法辦理固定資產驗收交付手續。第三，從法律上講，合資鐵路資產移交接收主體是合資鐵路公司，站段不是資產移交接收主體，但現實操作中，施工單位、合資公司、站段在辦理三方資產移交過程中，往往合資公司這一接收主體缺位，由站段與施工單位兩方直接商討工程缺陷補強、費用清算等事宜。此類資產移交手續辦理較長、實物資產價值不明晰的問題，以及存在法律層面的風險。

三、加強鐵路建設項目竣工財務決算后控制體系建設

（一）建立和完善項目清概后工作組織體系

近年來，鐵路建設項目規模龐大，建設項目越來越多，竣工財務決算是一項復雜的管理工作。一個鐵路建設項目對應建立一個項目管理機構的傳統建設管理體制發生了重大改變，普遍實行一項目管理機構管理多個建設項目的新體制。在項目相繼開工建設的情況下，項目管理機構普遍存在重視項目施工管理工作，輕視項目運營后的建設資金管理工作，加之機構精簡人員緊張，導致項目建設項目清概后工作薄弱，產生一系列問題。項目清概的順利完成是辦理竣工財務決算重要基礎。為了加強項目清概后工作，管理多個建設項目的管理機構應調整內設機構設置，配置或指定專門的部門或專門的人員負責項目清概后及竣工財務決算后工作，明確其工作職能、職責，授予其相應的職權，規范其工作流程及工作質量考核標準。

（二）重視項目竣工財務決算后資金管理工作

建設項目竣工財務決算后，項目管理機構或撤銷或開工建設下一個項目，工作重點轉移，從調查的情況來看，普遍存在竣工財務決算后資金管理薄弱問題。

地方政府建設資金長期未到位情況，項目管理機構應與地方政府有效溝通，解析鐵路概算編制辦法和招標規則及征地拆遷工作組織慣例，爭取地方政府理解和支持，盡快解決地方政府建設資金長期未到位問題。

部分項目超撥工程款問題，項目管理機構應加強變更設計管理工作，爭取變更設計及時批復，及時給施工單位辦理驗工計價，緩解施工單位資金壓力，減少為維護穩定而向施工單位撥付緊急維穩資金情況的發生。

項目管理機構撤銷存在資金安全風險的現象，項目管理機構撤銷后的項目財務賬冊、銀行賬戶應正式移交給一個常設機構或有后續項目的建設管理機構統一管理。

（三）有效實施債權債務清理

竣工財務決算后的一項重要工作就是債權債務清理。債權債務清理分為項目內部和外部的事項，包括應收、預付、預收款項；職工欠款；呆賬處理等。債權債務清理工作主要是通過合同和財務賬薄的清理，查明各明細項目的掛賬原因，督促參建單位及時結算和報賬手續；減少工程完工后的遺留問題，做到工完賬清。項目管理機構要嚴控各種應收、應付款項的期末結余，督促相關人員及時辦理結算和入賬手續，期末及時對賬，減少壞賬損失的發生。對長期掛賬的款項，應及時發出函證，積極催收，督促其辦理結算，對確實未能收回或未能支付的款項，明確責任，闡明原委，形成清理報告后，進行賬務處理。

（四）完善決算編制的內部控制措施

項目建設管理機構要強化內部控制意識，對竣工財務決算編報內部控制制度的建設和完善負總責。第一，設立專門機構，明確各部門、各人員崗位責任制度，是內控制度落實的基礎。第二，要充分發揮建設項目工程技術人員、財務人員管理進職能，不斷提高業務素質水平，確保竣工財務決算內控制制度得到有效執行。第三，完善建設項目全過程審價機制，確保結算工作及時、準確，予以提高竣工財務決算工作的質量。第四，定期組織內部控制制度的檢查和評價，及時發現財務決算后期存在的問題、缺陷和風險，及時采取有效措施修正、補充、改進內部控制制度。

（五）建立《未完工程》表外未完工程項目銷號管理制度

竣工財務決算中的《未完工程》表外存在未完工程項目是嚴重的管理漏洞，由于已列入工程投資完成，已入賬變成施工單位應付賬款，規避了工程實施、驗工計價等管理環節，極有可能導致項目工程尾款支付錯付、超付問題，甚至產生廉政風險。項目管理機構應嚴格執行鐵路建設工程驗工計價及竣工決算相關規定，未完工程不得辦理驗工計價，不得計入投資完成；已辦理竣工決算項目表外未完工程，驗工計價部門、工程管理部門、財務部門要建立臺賬管理，實行表外未完工程項目銷號制度；相關工程尾款支付，要落實追責考核機制，杜絕支付表外未完工程工程款；確實不需實施的項目，可利用閑置建設資金調整計劃，實施其它急需項目。

（六）完善資產移交工作機制

對于國鐵項目，鐵路集團公司要明確項目管理機構是承擔施工質量問題整治修復的主體責任，要求項目管理機構履行督導施工單位及時整改整治修復責任，不能及時整改的要啟動質量索賠程序。項目管理機構建立資產移交資料簽認傳遞考核制度，對施工單位資產移交資料編制拖拉，設備接收單位簽認送交項目管理機構延時的，要執行嚴格工作質量考核。

針對合資鐵路建設項目資產移交手續辦理存在法律層面問題。鐵路集團公司應本著程序合法的原則，明確合資鐵路資產應移交給基層站段，鐵路基層站段與施工單位辦理的經濟事項接洽，需經合資公司復核認定；資產移交手續經三方確認后，相關資產經由合資鐵路賬務處理，實物資產由鐵路基層站段依據托管經營協議管理。