國際貨幣基金組織內(nèi)部審計和監(jiān)督調(diào)查報告分析及啟示

支 博

（中國人民銀行長春中心支行,吉林 長春 130000）

一、主要內(nèi)容

（一）研究背景

當IMF向各國提供資金時，將進行保障評估，以此獲得合理的保證，確保各國央行能夠充分管理IMF資源，并向IMF支持的項目提供可靠的數(shù)據(jù)。保障評估是對中央銀行治理和控制框架進行的診斷性審查，主要涉及中央銀行業(yè)務五個方面的評估：外部審計、法律結(jié)構(gòu)和自主權(quán)、財務報告框架、內(nèi)部審計機制和內(nèi)部控制系統(tǒng)，即ELRIC 框架（見圖1）。

圖1 ELRIC框架的主要構(gòu)成要素

IMF對2010年4月至2017年12月期間的保障調(diào)查結(jié)果進行了詳細審查，涵蓋了64家中央銀行，共計111項評估。其結(jié)果表明，在過去7年中，外部審計和財務報告有了顯著改進，各國央行普遍改進了外部審計安排，并繼續(xù)采用國際財務報告制度，進一步加強了財務報告的透明度以及外部審計的制度化；然而，隨著操作環(huán)境和實踐的發(fā)展，雖然各國央行持續(xù)加強其保障框架，但在其他領(lǐng)域進展并不均衡，主要表現(xiàn)在治理、監(jiān)督、內(nèi)部審計和現(xiàn)代化法制等方面仍落后，主要受組織地位低、能力限制、監(jiān)管不足等因素影響。

（二）影響因素分析

報告通過對內(nèi)部審計和審計委員會關(guān)鍵因素的總結(jié)和提煉，對影響內(nèi)部審計職能和審計委員會監(jiān)督有效性的因素進行了分析。

1.內(nèi)部審計影響因素。其一，組織獨立性和權(quán)威性。在中央銀行治理、管理結(jié)構(gòu)中，內(nèi)部審計職能的定位和首席審計官的作用，以及能否直接接觸董事會成為保證獨立性的關(guān)鍵。保障調(diào)查結(jié)果表明，如果首席審計官與其他部門主管或中央銀行高級管理人員的級別不同，內(nèi)部審計職能的獨立性和客觀性將受到很大影響，如果內(nèi)部審計缺乏明確的章程，作為一級管制職能或承擔業(yè)務責任，也會影響獨立性。其二，監(jiān)督。內(nèi)部審計的獨立性也可通過向監(jiān)督機構(gòu)就業(yè)務活動執(zhí)行情況承擔責任而得到加強。沒有直接接觸監(jiān)督機構(gòu)的內(nèi)部審計功能將面臨不同的挑戰(zhàn)，包括缺乏執(zhí)行職責的資源，建議接受度或執(zhí)行度較低，對審計人員進一步能力建設(shè)以及支持其獲得專業(yè)資格的努力不足。其三，人員水平和能力。內(nèi)部審計職能應具有充分的資源以履行其職責，如職業(yè)技能、專業(yè)認證等。保障評估發(fā)現(xiàn)，能力限制是中央銀行內(nèi)部審計面臨的主要問題，包括資源限制、缺乏必要的審計技術(shù)、缺乏資格認證或培訓不足，這些缺點將導致中央銀行業(yè)務的專業(yè)領(lǐng)域沒有得到充分的覆蓋。其四，審計方法。內(nèi)部審計方法應該是基于風險且符合國際標準的，能夠靈活應對央行風險狀況的變化和內(nèi)部環(huán)境的漏洞。保障評估發(fā)現(xiàn)，審計方法的選擇將影響對高風險領(lǐng)域的審計覆蓋，同時對控制框架缺乏綜合評價。其五，報告和監(jiān)測。內(nèi)部審計職能除了向高級管理層報告審計結(jié)果和建議之外，還應確保定期向董事會和審計委員會報告重大風險和控制弱點；該職能還應保證后續(xù)進程，以監(jiān)測審計發(fā)現(xiàn)的整改情況，并確保補救行動得到有效執(zhí)行。保障評估發(fā)現(xiàn)，報告和監(jiān)測上的不足，主要是由于溝通不暢，或?qū)徲嬑瘑T會信息報告不充分所導致。其六，質(zhì)量保證和改進計劃。質(zhì)量保證是保持內(nèi)部審計標準所需要的另一個方面，包括每五年通過獨立的外部質(zhì)量評估和改進領(lǐng)域的行動計劃。內(nèi)部審計質(zhì)量方面的保障措施調(diào)查結(jié)果包括缺乏正式的質(zhì)量保障和改進計劃，以及遵守國際標準的內(nèi)部和外部質(zhì)量審查。

2.審計委員會的影響因素。其一，組成。成員的獨立性對于審計委員會的制衡是至關(guān)重要的，以此保證有效性和可信度。保障措施評估發(fā)現(xiàn)，審計委員會由央行高級職員組成產(chǎn)生了內(nèi)在利益沖突，因為高級管理者不能同時擔任“法官”和“陪審團”；另外，央行法律框架中治理條款缺乏獨立性和背景調(diào)查也應予以關(guān)注。其二，知識和專業(yè)性。鑒于委員會的職權(quán)范圍日益擴大，應對紛繁復雜的問題必須綜合運用多種技能；此外，如果手頭的問題超出委員會的能力，還應獲得外部專門知識。在保障措施評估中遇到的問題往往是由于缺少即有獨立性又具備專業(yè)技能的人員。其三，勤奮和有效性。委員會成員應有充分的時間履行其職責，并召開定期的會議和充足的準備時間，包括審查議程和支持材料。因此，對委員會的評估，也關(guān)注委員會成員是否認真對待他們的工作，是否準備充分，以及是否有必要提出適當?shù)膯栴}。其四，外部審計監(jiān)督。與外部審計師的交流質(zhì)量對于形成良好的環(huán)境是至關(guān)重要的，審計委員會應參與外部審計師的選擇、任用和年度評估工作；還應參與到整個外部審計過程中，并且評估外部審計人員的業(yè)績與獨立性。其五，對內(nèi)部審計的監(jiān)督。審計委員會應通過職能匯報、定期審查內(nèi)部審計計劃、資源、執(zhí)行、建議的采納等來參與到內(nèi)部審計中，這些監(jiān)督模式通過問責機制得到加強。保障經(jīng)驗表明，健全的監(jiān)督是良好治理的關(guān)鍵要素，會加強內(nèi)部控制環(huán)境。

（三）驗證與總結(jié)

為了進一步揭示這些趨勢背后的根本問題，報告利用在此期間完成的111項評估中提取的數(shù)據(jù)建立了評價有效性的模型。在創(chuàng)建模型時，并不是所有特征都被認為對內(nèi)部審計或?qū)徲嬑瘑T會同等重要。因此，根據(jù)保障措施的經(jīng)驗和專業(yè)判斷，將特征進行了分類和排序，分為四個屬性（見圖2）。為了提升有效性，必要因素外的其他要素依據(jù)顯著性和總體影響進行衡量。通過多元回歸分析確定所選屬性與內(nèi)部審計職能和審計委員會有效性之間的相關(guān)性。使用回歸分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)來說明選擇的因素如何解釋有效性的變化；并將模型結(jié)果和保障報告中指定的風險評級進行比較，以確認準確定并解釋任何異常。

圖2 有效內(nèi)部審計與審計委員會的關(guān)鍵特征

1.內(nèi)部審計。在64家央行中，只有5家央行不存在內(nèi)部審計職能，而在建立內(nèi)部審計職能的地方，只有71%的央行存在內(nèi)部審計職能，其中大約三分之二被發(fā)現(xiàn)內(nèi)部審計功能是無效的。這些結(jié)論主要是由四個主要因素所影響的：其一，在機構(gòu)報告缺少相關(guān)強有力的授權(quán)，以及缺乏獨立性。其二，因為員工技能所導致的能力受限。其三，審計方法不是基于風險導向的。其四，審計建議和實施補救行動系統(tǒng)性弱點。

2.審計委員會監(jiān)督。總體而言，16項評估中不存在審計委員會，在建立審計委員會的地方，78%被發(fā)現(xiàn)是無效的。雖然中央銀行已經(jīng)建立了審計委員會，但大多只是形式上的。保障監(jiān)督調(diào)查結(jié)果顯示，審計委員會的效力主要是受構(gòu)成不充分，專業(yè)知識和經(jīng)驗方面的限制，它還受內(nèi)部和外部審計弱化、與內(nèi)部和外部審計人員的互動不足或?qū)ㄗh的后續(xù)行動不夠所影響。

二、對我國央行內(nèi)部審計與監(jiān)督工作的幾點啟示

根據(jù)IMF調(diào)查報告結(jié)果，雖然對內(nèi)部審計職能的保證期望在增加，但是許多方面仍需改進，挑戰(zhàn)仍然存在。獨立性差、資源不足、人員配備及其能力水平限制等因素成為抑制其發(fā)展的主要因素，而另一項阻礙因素是高級管理人員對內(nèi)部審計利用不充分。因此，伴隨著這些挑戰(zhàn)，內(nèi)部審計職能應加強獨立性，增強報告的自主權(quán)、能夠接近足夠的資源、有充分的人員保障與動態(tài)發(fā)展、審計成果被重視、內(nèi)外審計協(xié)調(diào)發(fā)展等，以滿足作為“第三道防線”的職責。這一結(jié)論對我國央行內(nèi)部審計工作啟示如下：

（一）增強內(nèi)部審計獨立性，不斷優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境

從IMF調(diào)查報告研究結(jié)果及內(nèi)審實務來看，只有保證內(nèi)部審計組織的獨立性和人員的客觀性，才能有力保障內(nèi)審工作的權(quán)威性和有效性。一是要加強頂層設(shè)計，不斷完善制度體系，從制度層面確立內(nèi)部審計獨立性；二是從組織體系上提高站位，落實“一把手”責任制，強化各級領(lǐng)導班子對內(nèi)部審計重視程度，確保內(nèi)部審計工作直接接受“一把手”領(lǐng)導和授權(quán)，工作結(jié)果直接向“一把手”匯報；三是要將獨立性推進到人員個體，自覺回避影響獨立性、客觀性的情形，從而降低交叉性和附屬性，進一步提高審計工作的公正性。

（二）加強內(nèi)審人才隊伍建設(shè)，著力提升勝任能力與職業(yè)道德水平

一是合理配置內(nèi)部審計人員，不斷優(yōu)化內(nèi)審隊伍的年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，促進內(nèi)審人員知識結(jié)構(gòu)多元化以及素質(zhì)專業(yè)化。二是促進現(xiàn)有審計人員的動態(tài)培養(yǎng)，不斷完善人員培訓與后續(xù)教育制度，定期組織人員進行業(yè)務培訓；三是豐富交流渠道，如上級行抽調(diào)審計、政府部門交流審計、現(xiàn)場經(jīng)驗交流會等方式，開拓內(nèi)審人員視野，增長內(nèi)審人員審計經(jīng)驗。

（三）提升內(nèi)部審計質(zhì)量，拓寬成果運用渠道

一是要廣泛宣傳內(nèi)部審計價值取向和職責定位，通過活動推進、文化推進等方式發(fā)揮內(nèi)審組織推動和示范引領(lǐng)作用，促使審計對象主動接受問題整改，避免審計成果流失和轉(zhuǎn)化滯后；二是要不斷提高發(fā)現(xiàn)問題精準度與審計分析準確度，深入挖掘風險成因，全面揭示風險隱患，確保審計發(fā)現(xiàn)的前瞻性，不斷提升審計質(zhì)量；三是加強審計信息溝通，暢通內(nèi)審成果運用渠道，如通過與紀檢監(jiān)察、組織人事等內(nèi)部管理部門的信息共享、成果共用、整改共同督導，加大對問題的整改督促，實現(xiàn)良性循環(huán)。

（四）加強內(nèi)外部審計協(xié)調(diào)工作，可將國家審計、巡視工作、內(nèi)部審計與社會審計有機結(jié)合，充分利用多種審計方式實現(xiàn)審計資源、審計成果的整合

一方面，可加強與外部審計的溝通與交流，學習借鑒其工作方法，不斷完善央行內(nèi)部審計；另一方面，內(nèi)部審計部門要充分借助國家審計、巡視工作的結(jié)果，同時利用自身優(yōu)勢協(xié)助審計機關(guān)做好審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，促進內(nèi)部審計在規(guī)范內(nèi)部管理、完善內(nèi)控制度和提質(zhì)增效等方面發(fā)揮作用,推進央行治理體系和治理能力現(xiàn)代化。