國際貨幣基金組織內部審計和監督調查報告分析及啟示

支 博

（中國人民銀行長春中心支行,吉林 長春 130000）

一、主要內容

（一）研究背景

當IMF向各國提供資金時，將進行保障評估，以此獲得合理的保證，確保各國央行能夠充分管理IMF資源，并向IMF支持的項目提供可靠的數據。保障評估是對中央銀行治理和控制框架進行的診斷性審查，主要涉及中央銀行業務五個方面的評估：外部審計、法律結構和自主權、財務報告框架、內部審計機制和內部控制系統，即ELRIC 框架（見圖1）。

圖1 ELRIC框架的主要構成要素

IMF對2010年4月至2017年12月期間的保障調查結果進行了詳細審查，涵蓋了64家中央銀行，共計111項評估。其結果表明，在過去7年中，外部審計和財務報告有了顯著改進，各國央行普遍改進了外部審計安排，并繼續采用國際財務報告制度，進一步加強了財務報告的透明度以及外部審計的制度化；然而，隨著操作環境和實踐的發展，雖然各國央行持續加強其保障框架，但在其他領域進展并不均衡，主要表現在治理、監督、內部審計和現代化法制等方面仍落后，主要受組織地位低、能力限制、監管不足等因素影響。

（二）影響因素分析

報告通過對內部審計和審計委員會關鍵因素的總結和提煉，對影響內部審計職能和審計委員會監督有效性的因素進行了分析。

1.內部審計影響因素。其一，組織獨立性和權威性。在中央銀行治理、管理結構中，內部審計職能的定位和首席審計官的作用，以及能否直接接觸董事會成為保證獨立性的關鍵。保障調查結果表明，如果首席審計官與其他部門主管或中央銀行高級管理人員的級別不同，內部審計職能的獨立性和客觀性將受到很大影響，如果內部審計缺乏明確的章程，作為一級管制職能或承擔業務責任，也會影響獨立性。其二，監督。內部審計的獨立性也可通過向監督機構就業務活動執行情況承擔責任而得到加強。沒有直接接觸監督機構的內部審計功能將面臨不同的挑戰，包括缺乏執行職責的資源，建議接受度或執行度較低，對審計人員進一步能力建設以及支持其獲得專業資格的努力不足。其三，人員水平和能力。內部審計職能應具有充分的資源以履行其職責，如職業技能、專業認證等。保障評估發現，能力限制是中央銀行內部審計面臨的主要問題，包括資源限制、缺乏必要的審計技術、缺乏資格認證或培訓不足，這些缺點將導致中央銀行業務的專業領域沒有得到充分的覆蓋。其四，審計方法。內部審計方法應該是基于風險且符合國際標準的，能夠靈活應對央行風險狀況的變化和內部環境的漏洞。保障評估發現，審計方法的選擇將影響對高風險領域的審計覆蓋，同時對控制框架缺乏綜合評價。其五，報告和監測。內部審計職能除了向高級管理層報告審計結果和建議之外，還應確保定期向董事會和審計委員會報告重大風險和控制弱點；該職能還應保證后續進程，以監測審計發現的整改情況，并確保補救行動得到有效執行。保障評估發現，報告和監測上的不足，主要是由于溝通不暢，或對審計委員會信息報告不充分所導致。其六，質量保證和改進計劃。質量保證是保持內部審計標準所需要的另一個方面，包括每五年通過獨立的外部質量評估和改進領域的行動計劃。內部審計質量方面的保障措施調查結果包括缺乏正式的質量保障和改進計劃，以及遵守國際標準的內部和外部質量審查。

2.審計委員會的影響因素。其一，組成。成員的獨立性對于審計委員會的制衡是至關重要的，以此保證有效性和可信度。保障措施評估發現，審計委員會由央行高級職員組成產生了內在利益沖突，因為高級管理者不能同時擔任“法官”和“陪審團”；另外，央行法律框架中治理條款缺乏獨立性和背景調查也應予以關注。其二，知識和專業性。鑒于委員會的職權范圍日益擴大，應對紛繁復雜的問題必須綜合運用多種技能；此外，如果手頭的問題超出委員會的能力，還應獲得外部專門知識。在保障措施評估中遇到的問題往往是由于缺少即有獨立性又具備專業技能的人員。其三，勤奮和有效性。委員會成員應有充分的時間履行其職責，并召開定期的會議和充足的準備時間，包括審查議程和支持材料。因此，對委員會的評估，也關注委員會成員是否認真對待他們的工作，是否準備充分，以及是否有必要提出適當的問題。其四，外部審計監督。與外部審計師的交流質量對于形成良好的環境是至關重要的，審計委員會應參與外部審計師的選擇、任用和年度評估工作；還應參與到整個外部審計過程中，并且評估外部審計人員的業績與獨立性。其五，對內部審計的監督。審計委員會應通過職能匯報、定期審查內部審計計劃、資源、執行、建議的采納等來參與到內部審計中，這些監督模式通過問責機制得到加強。保障經驗表明，健全的監督是良好治理的關鍵要素，會加強內部控制環境。

（三）驗證與總結

為了進一步揭示這些趨勢背后的根本問題，報告利用在此期間完成的111項評估中提取的數據建立了評價有效性的模型。在創建模型時，并不是所有特征都被認為對內部審計或審計委員會同等重要。因此，根據保障措施的經驗和專業判斷，將特征進行了分類和排序，分為四個屬性（見圖2）。為了提升有效性，必要因素外的其他要素依據顯著性和總體影響進行衡量。通過多元回歸分析確定所選屬性與內部審計職能和審計委員會有效性之間的相關性。使用回歸分析統計數據來說明選擇的因素如何解釋有效性的變化；并將模型結果和保障報告中指定的風險評級進行比較，以確認準確定并解釋任何異常。

圖2 有效內部審計與審計委員會的關鍵特征

1.內部審計。在64家央行中，只有5家央行不存在內部審計職能，而在建立內部審計職能的地方，只有71%的央行存在內部審計職能，其中大約三分之二被發現內部審計功能是無效的。這些結論主要是由四個主要因素所影響的：其一，在機構報告缺少相關強有力的授權，以及缺乏獨立性。其二，因為員工技能所導致的能力受限。其三，審計方法不是基于風險導向的。其四，審計建議和實施補救行動系統性弱點。

2.審計委員會監督。總體而言，16項評估中不存在審計委員會，在建立審計委員會的地方，78%被發現是無效的。雖然中央銀行已經建立了審計委員會，但大多只是形式上的。保障監督調查結果顯示，審計委員會的效力主要是受構成不充分，專業知識和經驗方面的限制，它還受內部和外部審計弱化、與內部和外部審計人員的互動不足或對建議的后續行動不夠所影響。

二、對我國央行內部審計與監督工作的幾點啟示

根據IMF調查報告結果，雖然對內部審計職能的保證期望在增加，但是許多方面仍需改進，挑戰仍然存在。獨立性差、資源不足、人員配備及其能力水平限制等因素成為抑制其發展的主要因素，而另一項阻礙因素是高級管理人員對內部審計利用不充分。因此，伴隨著這些挑戰，內部審計職能應加強獨立性，增強報告的自主權、能夠接近足夠的資源、有充分的人員保障與動態發展、審計成果被重視、內外審計協調發展等，以滿足作為“第三道防線”的職責。這一結論對我國央行內部審計工作啟示如下：

（一）增強內部審計獨立性，不斷優化內部環境

從IMF調查報告研究結果及內審實務來看，只有保證內部審計組織的獨立性和人員的客觀性，才能有力保障內審工作的權威性和有效性。一是要加強頂層設計，不斷完善制度體系，從制度層面確立內部審計獨立性；二是從組織體系上提高站位，落實“一把手”責任制，強化各級領導班子對內部審計重視程度，確保內部審計工作直接接受“一把手”領導和授權，工作結果直接向“一把手”匯報；三是要將獨立性推進到人員個體，自覺回避影響獨立性、客觀性的情形，從而降低交叉性和附屬性，進一步提高審計工作的公正性。

（二）加強內審人才隊伍建設，著力提升勝任能力與職業道德水平

一是合理配置內部審計人員，不斷優化內審隊伍的年齡結構和專業結構，促進內審人員知識結構多元化以及素質專業化。二是促進現有審計人員的動態培養，不斷完善人員培訓與后續教育制度，定期組織人員進行業務培訓；三是豐富交流渠道，如上級行抽調審計、政府部門交流審計、現場經驗交流會等方式，開拓內審人員視野，增長內審人員審計經驗。

（三）提升內部審計質量，拓寬成果運用渠道

一是要廣泛宣傳內部審計價值取向和職責定位，通過活動推進、文化推進等方式發揮內審組織推動和示范引領作用，促使審計對象主動接受問題整改，避免審計成果流失和轉化滯后；二是要不斷提高發現問題精準度與審計分析準確度，深入挖掘風險成因，全面揭示風險隱患，確保審計發現的前瞻性，不斷提升審計質量；三是加強審計信息溝通，暢通內審成果運用渠道，如通過與紀檢監察、組織人事等內部管理部門的信息共享、成果共用、整改共同督導，加大對問題的整改督促，實現良性循環。

（四）加強內外部審計協調工作，可將國家審計、巡視工作、內部審計與社會審計有機結合，充分利用多種審計方式實現審計資源、審計成果的整合

一方面，可加強與外部審計的溝通與交流，學習借鑒其工作方法，不斷完善央行內部審計；另一方面，內部審計部門要充分借助國家審計、巡視工作的結果，同時利用自身優勢協助審計機關做好審計發現問題的整改工作，促進內部審計在規范內部管理、完善內控制度和提質增效等方面發揮作用,推進央行治理體系和治理能力現代化。