鐵路閑置生產用房現狀研究與對策

王海旻

（中國鐵路南昌局集團有限公司審計處，江西 南昌 330002）

近年來，中國鐵路瞄準世界先進水平，運用后發優勢，堅持原始創新和引進消化吸收再創新的模式，在十年左右時間，使鐵路技術走在了世界前列。預計到2020年全國鐵路網規模將要達到15萬公里（其中高速鐵路3萬公里）。隨著高速鐵路網的完善，人們出行體驗要求不斷提高，出行的方式由普鐵轉移到高鐵的趨勢已日益明顯。然而在中國高鐵突飛猛進的同時，鐵路貨運的經營形勢卻不容樂觀。在當前全球經濟持續疲軟的大背景下，特別是近兩年來我國全面推行“去產能、調結構”政策，鐵路貨運原有的黑貨行業（煤炭、鋼鐵、化工）運量進一步減少，使得原本就吃不飽的鐵路貨運雪上加霜。隨著鐵路客運市場變化，鐵路普速客運站場平均利用率逐年減少；隨著鐵路貨物到發量的下滑，貨場倉庫空關比例逐年升高；前些年開展生產能力布局調整，站段撤并已實施到位，部分地區辦公用房空置問題突出。在以上各類因素影響下，鐵路局生產用房閑置率呈增長趨勢、閑置原因也更趨復雜，經營管理者面臨如何開發利用好閑置生產用房的挑戰。本文結合N鐵路局閑置生產用房的現狀，對生產用房閑置的成因進行分析，并提出一些思考與對策。

一、鐵路生產用房在鐵路運輸生產中的重要作用

鐵路運輸房建設備是鐵路運輸設備的重要組成部分，是鐵路運輸生產的重要基礎設施。房建設備指為鐵路運輸服務的房屋、構筑物及附屬設備。房建設備作為鐵路運輸生產大聯動機中的重要部件，已經深深地融入鐵路運輸經營活動中。生產用房在保障鐵路運輸生產安全的同時，也為鐵路全體職工起到后勤保障作用。鐵路生產用房作為生產經營的載體必須按照市場經濟發展規律的要求，以經營為中心，以盈利為目標，以服務為宗旨，配合經生產經營活動，完成鐵路企業各項經營目標。運輸房建設備在完成一線運輸任務之余，剩余能力能否面向市場，拓展經營開發、房屋場地租賃業務，或在鐵路企業間進行資源調配，這些就要求經營決策者對閑置生產用房開發的意義有清晰的認識，從而深度地研究、接觸市場，制定出開發策略，充分地利用鐵路資源增運創收。

二、鐵路生產用房的管理模式

N路局土房處代表路局對房建設備進行專業管理，負責制定房建設備管理、維修、使用有關規章制度，監督考核房建設備使用、維修管理。各房建生活段為房建設備檢查、綜合維修實施單位，負責管轄區域內房建設備的檢查、綜合維修、安全管理、使用監督等工作。路局租賃類資產資源經營開發管理領導小組負責領導和推進全局房屋、場地及設備租賃工作。生產用房使用站段是房屋、場地及設備租賃經營開發和管理的責任主體，主要職責是負責管理和開發本單位房屋、場地及設備資源。

三、鐵路生產用房閑置的現狀、原因及分析

（一）N局閑置生產用房的總體狀況

N局生產用房1.5萬余棟，累計面積550萬余平方米。閑置后對外出租的為471處，面積30萬余平方米；仍然完全閑置的生產用房1200余棟，累計面積7.89萬平方米，閑置率1.43%，與完全閑置的生產用房共生共棲的還有大量半閑置生產房存在于各站場。對外出租的生產用房主要是一些交通方便、設施完備、單體面積較大、病害較少的辦公樓、站房、倉庫。其他閑置未開發利用的主要原因是地處偏僻或需投入整治后才能使用。

（二）生產力布局調整，部分車間廠房閑置

前些年，隨著鐵路現代化進程的加快，鐵路企業之間的生產力布局調整，涉及到大量系統內的站段整合。企業整合適應了當時鐵路運輸發展的需求，也是對企業資產、人力資源、財務進行了一次大重組。在企業布局調整中不可避免會導致資產配置重新調整，新舊資產投入融合進入生產活動中，不適合生產力發展的設施必然會被淘汰。撤并站段較多的鐵路地區，存在大量成片閑置生產房。大致可分如下情況：

第一，被撤并的機務段，原段用于內燃機檢修的廠房，因檢修能力轉至段部或廠家后，全部處于閑置狀態，原用于蒸汽機修理的廠房及場地更是長期閑置。

第二，原車務、機務、工務、電務、車輛等單位較為集中的地區級城市，由于站段并至交通樞紐地區或省會城市后，站段機關生產辦公樓僅由車間班組使用和管理，生產用房整體利用率較低。

第三，老鐵路地區為生產配套的單身宿舍大都處于半閑置狀態，由于沿線小站生產工區被撤并，為職工值班通勤所建的宿舍廢棄嚴重。

第四，隨著普速列車不斷提速，原運行的閉塞區間增大，站與站的設置間距加長；以及因公路運力的擴張，鐵路一些辦理綜合業務的小站由于旅客上下車及換乘人數，貨物到發、中轉行包量下滑，已不具備辦理客貨運的價值，導致大量沿線四、五等小站的站房及貨物倉庫閑置，甚至廢棄。此類現象在路網中起聯、輔作用或為某一區域服務，具有地區運輸性質的等級鐵路中由為突出。

（三）高鐵新站開通，普速站房閑置

由于建設城市綜合交通樞紐的規劃要求，高鐵站房設計時已將普速場、高速場旅客及后期增長因素進行了綜合考慮，充分安排了候車、乘降空間。鐵路高速場與普通場并行運營的地、縣級城市車站，為了控制變動成本，基本上采取了兩類旅客共用站房分線進站臺的客運組織方式。此類城市的普速場站房在高鐵開通之際基本就處于關閉的況態，雖然車站在春運期間有啟用普速場站房的需求，但由于大額的整治費，以及零時配備客運人員難度較大，因而基本放棄了對閑置站房的啟用。

（四）貨運量下降，造成部分貨場閑置

中國地大物博，鐵路一直都是國家經濟發展的命脈。曾幾何時，鐵路貨運一車難求，然而通過一二十年的發展，截止2016年末全國高速公路總里程已突破13萬公里。我國公路物流運輸已經發展出較為完整的體系，全國貨物運量的95%都是依靠公路運輸。縱觀鐵路貨運現狀，由于改革起步較晚，貨運品種不斷丟失，主要保留的運輸品類還剩大宗物資，煤炭、鋼鐵、糧食等。

第一，從發改委公布的數據來看，截止2016年鐵路貨運量已連續下跌五年。2016年下半年由于公路治超，數據雖有企穩態勢，八月開始重現增長，但整體形勢仍然不容樂觀。煤炭礦產等大宗商品運輸量占比超過了鐵路總運量的50%，鐵路運輸品類集中且單一。隨著中國的產業結構升級、產品結構調整，鐵路運輸貨源單一這種系統性風險，已體現在在鐵路貨場利用率逐年降低的數據上，由此導致的貨場閑置值得我們分析思索對策。

第二，早期為運輸煤炭等礦產資源，兼顧小站客運而建設的部分支線，由于線路等級低，且不能很好地與周邊鐵路網對接，客貨運量呈現逐年萎縮。匯集了停止辦理客運、貨物到發量降落谷底等不利因素，沿線小站的站房、貨場閑置嚴重。

第三，隨著城市政建設的逐步推進，大中型城市內的貨場受大貨車禁行以及水泥、煤炭不準在市區卸車等政策影響，貨運量逐漸萎縮，停辦和搬遷已經迫在眉睫。相關站場房屋、倉庫及場地已經出現了部分閑置的情況，其房屋及場地如何再利用值得探索。

第四，由于當地路政規劃及資金需求較大的原因，部分中小車站出入貨場的道路、橋梁等級不高，限制了大型車輛的進出。貨主為控制短運接駁成本，從而轉向公路運輸，造成一些中小貨場有市場卻接不了大宗、批量貨物，導致貨場空置。

（五）鐵路退出社會化職能后，大量房屋閑置

由于歷史的原因，鐵路點多線長，只要有鐵軌的地方就有鐵路職工，但鐵路所經之處，許多地方鮮有人煙。在當年那種公共服務設施覆蓋面不廣，且嚴重供不應求的情況下，為解除職工后顧之憂，就必須解決職工的現實生活困難，比如子女入托，入學，就醫等等，因此建設了大量社會性、福利性的房屋。社會發展到如今，物質財富已極大的豐富，應由社會統籌的公共服務職能已從企業退出，該類型房屋、場地大部分已伴隨社會化功能轉移至地方的同時，“陪嫁”了出去，余下無法使用的資產留在了鐵路。

第一，N路局尚存沿線鐵路小學房屋57處，計3萬平方米，校舍大都在七、八十年代建造。鐵路逐漸退出社會辦學后校舍閑置，目前校舍有的被鐵路單位調用、有的當作職工安置房、有的作為經營性用房出租，但大部分處于閑置狀態。原鐵路技校撤銷，因所處地理位置所限，校舍全部閑置，保存狀態較差。

第二，眾所周知，民兵訓練曾幾何時也是鐵路工作的重要組成部分，直至80年代，國家還在嚴抓民兵訓練基地、戰備倉庫的建設，鐵路戰備倉庫及民兵訓練基地都建設在遠離城鎮的區域，如今該類房舍閑置嚴重。

第三，2016年，國家出臺政策要求國有企業不再承擔與主業發展方向不符的公共服職能，正在積極推進“三供一業”的分離移交。在歷年的城市化改造中，部分職工家屬區的供水、供電、供熱已接通地方設施，鐵路局為家屬區配套的生產用房正陸續退出使用，如加壓泵房、水塔和糧站等。

（六）其他閑置原因

鐵路的資產可謂家大業大，生產用房閑置的原因林林種種，除去以上較為典型的現象外，還有其他各種原因如：站房設計超出運能運量，造成部分貨物倉庫建成就因沒有貨源，從未使用，長期閑置；根據國家反恐防爆工作要求，對車站廣場進行封閉管理，影響了部分站場房屋的對外租賃；國家政策收緊后，候車VIP服務區停用，處于空關狀態等。

（七）生產房閑置未開發，管理層面的問題

1.缺乏完善的資產管理制度。由于行業的特殊性，鐵路企業負責人的工作重心，主要是放在安全生產上，經營創效工作歷來是放在安全工作之后。資產管理工作相對復雜，無固定套路，而資產管理制度的建設有嚴謹性、科學性的要求，鐵路企業負責人往往為了安全生產無暇他顧，在建立完善的閑置資產管理制度方面，先天投入不足。又因為現有規章對閑置資產管理、處置、利用等未能全面涉及，導致管理制度的約束機制不夠，資產管理人員在心理上對資產開發利用有所懈怠。

2.市場開發的人才短缺。眾所周知，鐵路企業從主要負責人至中層管理者，學歷大都是鐵路各運輸專業，任職經歷都是從一線生產崗位逐級提拔，極度缺乏系統的市場經營管理經驗。由于從事經營管理崗位的人員經常因工作變化而調動，以及缺乏完善的資產管理制度，資產利用體系建設滯后等原因，造成一些有經驗的經營管理者離職后，個人積累的資產開發方式、方法沒有形成制度，好的經驗沒有留下。閑置生產房的開發利用工作常常處于無人管、不會管的狀態中。

3.權責問題不夠明確，管理缺位。通過對鐵路企業特點的分析，可以知道企業員工人數眾多，規模較大，管理體系相對混亂，極易衍生出權責問題，如：民兵訓練基地使用功能已漸漸弱化，各地區的民兵訓練基地已長期不用，作為設施使用者的路局武裝部由于沒有經濟利益，根本沒有內生動力去搞經營開發；作為基地實際維護者的房建段，雖然每年都發生大量的維修支出及看守費用，但由于資產的所有權不在本部門，想去開發經營卻又鞭長莫及、師出無名。由于企業內部機構復雜，產權不清，權責不明確，無法將資產管理責任追究到哪個部門或哪個人，也是資產開發利用動力缺失的原因。

4.缺乏統籌和調節機制。可以發現，一部分生產房閑置現象是因建設規劃時期盲目性造成的。規劃不細致，設計沒有深度使得單位之間生產房不足與閑置并存。又由于沒有建立資源共享機制，鐵路局內對資產調配缺乏規范科學的管理，部分單位閑置的生產房沒有得到充分利用，有的甚至長期處于閑置、半閑置狀態。缺乏統籌和調節機制造成的房屋長期處于閑置狀態的現象，在機構改革、撤并站段的地區中大量存在。鐵路系統內一貫存在重生產、輕經營的思想，財務管理上沒有具體的閑置資產使用考核指標，對閑置資產的使用效率缺乏監管和考核，對決策不當或管理失誤導致的損失浪費沒有追究責任，致使用站段領導對閑置生產房管理認識不足、重視不夠、缺乏推動。加之閑置資產被分割在各部門封閉運行，不能隨鐵路發展作相應調整流動，致使資產閑置與短缺并存。

四、鐵路閑置生產房開發、利用、管理應采取的對策

（一）從思想上、制度上重視鐵路閑置生產房開發管理

生產用房是鐵路生產大聯動機的重要組成部分，加強閑置生產房利用管理是鐵路局各管理單位的重要職責。加強閑置生產房管理，需要各級管理單位的配合與支持，必須進一步擴大宣傳，提高認識，加強路局層面對這一工作的直接推動和領導。要加強制度建設，明確各站段在資產管理中的職責、范圍、權限、程序等，降低資產開發的內在阻力，推動閑置生產房開發利用的順利開展。要制定出有利于開發利用閑置生產用房的優惠政策和措施，保障開發利用閑置資產單位的權益。

（二）建立閑置生產房信息庫

充分利用開發現有閑置生產房資源，建立一套行之有效的管理體系不可或缺。實現管理目標，前提工作是要取得完整清晰基礎數據。為推進這一目標，鐵路局需全面細致地對各地區各單位的閑置生產用房進行清查建檔，建立閑置生產用房信息庫，促進信息交流，形成一個迅速及時、范圍廣泛、可隨時查詢閑置生產房狀態的信息管理系統，從而實現資產優化配置。通過信息庫可因地制宜地確定開發利用方向，從而增強閑置生產用房開發利用的統籌性、合理性、針對性，有效地防止資產錯配及閑置。

（三）探索各站段間生產房調劑和共享機制

鐵路各企業間的運輸資產專用性較強，相互之間獨立使用，但生產房此類資產通用性較強，屬于活躍性資產。隨著鐵路運輸內外部環境的變化，鐵路局內部不同單位產生閑置生產房是正常的現象，盤活閑置生產房最重要的工作是向內看，在內部找需求。這就要求職能部門建立起閑置生產房調劑和共享機制。如：一些站段生產房不足，希望從本地區有閑置房的單位調配，但由于管理體制的缺失，需要單位之間、主管部門領導之間、路局系統之間多重協商審批，甚至鐵路局長出面進行協調。因此，如何挖掘內部潛能，解決供求矛盾，適應生產發展的需求，筆者認為管理方應從以下幾方面重點切入。一是組織各部門積極探索建立生產房調劑和共享機制，從內部控制層面提出解決方案，消除內部單位間寧愿資產閑置在手，不愿流入他人之手的現象存在；二是資產管理指導機構要及時掌握下屬各單位生產房的使用、富余、閑置、緊缺、需求等各類情況，進行科學組織、精準調配，使資產價值最大化；三是同地域的各單位可采用綜合開發共用生產房方式，提高房屋利用率，如：對同一地區不同站段的工區可將職工伙食團用房、單身宿舍、文化休閑設施集中合并，通過改擴建閑置生產用房的方式來滿足功能，避免重復建設；四是充分合并半閑置生產房、場地，消除一人占一間房，幾人用一幢樓的現象，騰出的生產房及時進行經營開發。

（四）加大閑置生產房的市場開發力度

商品市場千差萬別、競爭激烈，而閑置生產房的開發更加考驗經營管理者的智慧、勇氣、判斷力、決策力。搞閑置生產房的經營開發可不是坐在家中，等需求者上門詢租，然后簽一份合同就辦妥這么簡單。經營管理者需要知道我有什么樣的閑置生產房、房屋場地租賃市場有什么需求、我能提供出什么樣的房屋，只有搞清楚這些條件，才能調配好現有資源，主動出擊尋找商機。企業盤活閑置生產房另一方面重要的工作是向外看，在市場中找需求，其手段、依托的形式也可以多種多樣。一是生產房外出租。可以考慮將相對規模大、資源豐富的閑置生產房，整體進行包裝，跨地區、跨行業、跨部門進行招租，招租的對像應該是資質高、信譽好，有長期經營規劃的企業；對于零星分散在沿線小站、地域偏僻的閑置生產房，不應僅僅考慮出租的利得，更要關注出租后可以減少多少看護管理費用的支出，故此類閑置生產房能租盡租，在租金上可不做過多的苛求。二是對外投資。對于大型的綜合類房屋場地，如閑置的學校、廠房，鐵路企業可以考慮以資產做價，對外搞合資經營，共同開發。此種方式既提高了企業資金利用率，又減少資產閑置造成的損失。三是對外托管。此種托管是指企業將資產經營權以契約形式作出全部或部分讓渡，也就是說，企業將閑置房屋資產交給托管公司經營，進行專業化管理，雙方以契約形式約定，在一定條件、一定期限內實現托管資產的保值增值及完整。

（五）完善考核與激勵政策

建立完善的激勵約束機制，不僅可以提高職工的工作效率，而且可以減少企業的綜合成本，提升企業效益。因此明確考核與激勵對象、職責范圍以及激勵政策，必能更好地確保閑置房屋價值最大化目標的實現。一是促使鐵路運輸企業在抓好安全生產的同時，又要抓好經營管理，必須明確鐵路各單位的市場主體地位和經營責任，使其對閑置房屋有完整的經營處置權；二是優化完善激勵約束機制，增強各企業在運輸安全、運輸效率、增收節支、提質增效等方面的責任感、主動性和創造性；三是全面制定出閑置生產用房開發利用整體工作目標，逐項分解落實，堅持按勞分配的原則，堅持兼顧效率與公平的原則，堅持一體化考核的原則，必須凸顯增加了效益就要增長工資的理念；四是建立起閑置資產綜合利用率指標、閑置率降低指標、收益率指標等整體性的管理考核體系，對閑置房屋開發成果實行量化考核，提升企業開發利用閑置生產房創收的積極性及責任感。