我國PPP投融資模式存在的問題與建議

黃紹軍

一、我國PPP投融資模式發(fā)展中存在的問題

(一)部分地方政府在實施PPP項目時不夠規(guī)范

PPP投融資模式是政府和社會資本通過協(xié)議合作，以便更快更有效地為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在PPP投融資模式下，政府與社會資本應(yīng)是平等的伙伴關(guān)系，雙方利益共享，風險共擔。但是，仍有部分地方政府或部門把PPP投融資模式看作單純的融資手段，仍然按照過去的招商引資或政府投資的理念運作，缺乏市場意識和平等伙伴觀念，致使PPP投融資模式在實踐中出現(xiàn)了一些違規(guī)問題，比如：名股實債、政府劣后級兜底、政府溢價回購、政府承諾固定收益、允許社會資本提前回籠大部分資金、借政府購買服務(wù)之名行工程之實等。這些問題既增加了地方政府隱性債務(wù)，加大了地方財政金融風險，也影響了PPP投融資模式效果的發(fā)揮。

(二)有關(guān)PPP投融資模式的法規(guī)政策不夠完善

自2014年以來，我國PPP項目個數(shù)和投資額都得到了快速發(fā)展，但是，各個地方在實踐中也出現(xiàn)了許多問題。造成這些問題的重要原因之一就是我國目前有關(guān)PPP投融資模式的法規(guī)政策尚不夠完善。目前，我國還未針對PPP投融資模式專門立法，筆者注意到2017年7月，國務(wù)院法制辦曾經(jīng)發(fā)布了一個有關(guān)PPP的條例征求意見稿，但正式的條例迄今為止尚未出臺。盡管財政部及各個地方制定了一些有關(guān)PPP的政策、意見或方案，但是這些政策、意見或方案層級偏低，效力偏弱，難以有效保障合作各方權(quán)益，削弱了社會資本尤其是民營資本長期參與的積極性。另外，PPP投融資模式的規(guī)范發(fā)展，離不開土地、金融、財政、價格等方面配套政策的有力支持，然而，這些政策還不夠完善。

(三)地方政府內(nèi)熟悉PPP投融資模式的專業(yè)人才匱乏

PPP投融資模式運作流程復雜，按照財政部2014年發(fā)布的113號文《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，PPP項目操作流程包括項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交階段等5個階段，每個階段都需要若干步，每個階段甚至每個步驟都需要較強的專業(yè)能力。目前，地方政府有關(guān)部門卻缺乏具備這些專業(yè)能力的人才。雖然許多地方針對PPP項目成立了專門機構(gòu)，如PPP工作中心、PPP辦公室等，但多數(shù)職員都是非專業(yè)人員，工于一般行政管理，荒于PPP相關(guān)的金融、財政財務(wù)知識，更是缺乏相關(guān)經(jīng)驗。

二、進一步完善我國PPP投融資模式的對策建議

(一)正確處理好速度與質(zhì)量、整體與局部、國有與民營、建設(shè)與運營等四對關(guān)系

PPP項目承載著穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生重任，需要加快推進。同時，也要認識到PPP投融資模式專業(yè)性強、復雜程度高、投資金額大，合作周期長等特點，不能只求速度，不顧質(zhì)量，不顧地方債務(wù)風險；目前，我國PPP投融資模式整體發(fā)展態(tài)勢良好。數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國納入財政部全國PPP綜合信息平臺管理庫和儲備清單PPP項目共計14424個，投資總額超過18.2萬億元，數(shù)量和金額都增長較快。但是，從項目所涉及的行業(yè)和區(qū)域角度來看，我國目前PPP投融資模式局部發(fā)展卻不夠平衡。數(shù)據(jù)顯示，上述14424個項目中，市政、交通、環(huán)保項目就占比超過6成，而教育、醫(yī)療項目占比不到1成，而且，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)項目多，中西部欠發(fā)地區(qū)入庫項目少。所以，推進PPP投融資模式，不僅要注意整體，更要重視行業(yè)覆蓋面和欠發(fā)地區(qū)；開展PPP投融資模式，是為了引導各類資本合作，激發(fā)市場活力，更快更好地進行公共服務(wù)建設(shè)和運營。PPP投融資模式要達到這些目的，就需要項目合作方多元化，不僅要重視國有資本，還要重視民營資本，甚至外資；PPP項目的實施不僅要重視項目建設(shè)，還要重視項目后續(xù)運營服務(wù)。對于PPP項目合作各方尤其是政府而言，項目建成只是初期目的，更為關(guān)鍵的是項目建成后的后續(xù)運營服務(wù)，項目運營能不能達到社會效益目的。為此，需要加強項目運營績效考核。

(二)進一步完善PPP投融資模式相關(guān)制度，加強對PPP項目的規(guī)范引導

完善的制度和強有力的監(jiān)管才能遏制各類借道PPP變相舉債融資亂象，才能清退已入庫但不宜PPP投融資模式的項目，也才能促進PPP投融資模式規(guī)范健康發(fā)展。為此，需要進一步完善PPP操作指南，優(yōu)化項目識別、準備、購買、執(zhí)行、移交等階段及其步驟，尤其是物有所值評價和財政承受能力論證等步驟；需要進一步厘清PPP投融資模式的適用范圍及其與政府購買工程或服務(wù)的區(qū)別；需要進一步加強PPP合同簽署及履約監(jiān)管，防止政府隱性債務(wù)的發(fā)生，同時明確合作關(guān)系，建立完善的費價調(diào)整機制，保護各方利益；需要建立分行業(yè)項目績效考核與監(jiān)管體系，尤其要加強項目后續(xù)運營績效考評；需要完善信息公開制度，比如項目合作方信息、利益分配機制、績效考評過程和結(jié)果等。

(三)推進PPP投融資模式的統(tǒng)一立法工作，完善相關(guān)配套政策目前，財政部及各個地方已經(jīng)出臺了一些有關(guān)PPP的政策、意

見或方案，但是尚無統(tǒng)一立法。PPP投融資模式新，涉及面太廣，必須出臺更高層級、更強約束力的法規(guī)。首先，國務(wù)院法制辦應(yīng)當在2017年7月所發(fā)布的征求意見稿的基礎(chǔ)上，盡快出臺正式的PPP條例，讓各個地方有法可依，違法必究，讓參與各方尤其是民營資本增強參與積極性；其次，建立健全有關(guān)PPP融資機制、投資審批、價費議定、土地劃轉(zhuǎn)等配套政策，把PPP投融資模式的開展與政府“放、管、服”改革結(jié)合起來，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。

(四)多措并舉增強民營資本參與PPP項目的積極性

長期以來，我國民營資本投資往往會遭遇到一些不合理的行業(yè)或市場準入門檻限制，會遭遇到所有制歧視，會碰到所謂的“玻璃門”等隱性壁壘，盡管國家有關(guān)部門先后出臺所謂的促進民企發(fā)展的“舊36條”和“新36條”，但收效并不理想。PPP項目在各地的實踐中，當前也存在著岐視排斥民營資本的現(xiàn)象。為了增強民營資本參與PPP項目的積極性，減少壁壘，需要多措并舉。其一，堅持PPP項目信息公開，加強路演，讓民營資本能夠知曉PPP項目信息；其二，合理確定社會資本準入門檻，不得故意抬高資格條件；其三，公平公正公開選擇社會資本，防止暗箱操作；其四，加強政府誠信體系建設(shè)，監(jiān)督合約履行，督促將合同約定的財政支出責任納入年度預(yù)算安排和中期財政規(guī)劃；其五，鼓勵民營資本以聯(lián)合體或分包的方式參與PPP合作。從以上幾個方面著手，再輔以以獎代補、績效考評等措施，將會增強民營資本參與PPP項目的積極性，減少“玻璃門”現(xiàn)象。

(五)提升地方政府對于PPP投融資模式的監(jiān)管能力和業(yè)務(wù)能力

完善的政策還需強有力的人才隊伍來執(zhí)行。首先，需要通過專題講座、案例教學等形式對各級領(lǐng)導干部尤其是黨政一把手進行有關(guān)PPP投融資模式的理論與政策培訓，認識加深了，監(jiān)管水平才會提升；其次，加強PPP專業(yè)人才隊伍建設(shè)，既要對現(xiàn)有PPP相關(guān)干部隊伍進行專業(yè)培訓，也要注重專業(yè)人才的引進；最后，加強政府PPP智庫建設(shè)，充分發(fā)揮高校、決策咨詢機構(gòu)、研究院等智力資源的作用。只有加強能力建設(shè)，才能更好地推進PPP工作。