黃紹軍
PPP投融資模式是政府和社會資本通過協(xié)議合作,以便更快更有效地為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在PPP投融資模式下,政府與社會資本應(yīng)是平等的伙伴關(guān)系,雙方利益共享,風險共擔。但是,仍有部分地方政府或部門把PPP投融資模式看作單純的融資手段,仍然按照過去的招商引資或政府投資的理念運作,缺乏市場意識和平等伙伴觀念,致使PPP投融資模式在實踐中出現(xiàn)了一些違規(guī)問題,比如:名股實債、政府劣后級兜底、政府溢價回購、政府承諾固定收益、允許社會資本提前回籠大部分資金、借政府購買服務(wù)之名行工程之實等。這些問題既增加了地方政府隱性債務(wù),加大了地方財政金融風險,也影響了PPP投融資模式效果的發(fā)揮。
自2014年以來,我國PPP項目個數(shù)和投資額都得到了快速發(fā)展,但是,各個地方在實踐中也出現(xiàn)了許多問題。造成這些問題的重要原因之一就是我國目前有關(guān)PPP投融資模式的法規(guī)政策尚不夠完善。目前,我國還未針對PPP投融資模式專門立法,筆者注意到2017年7月,國務(wù)院法制辦曾經(jīng)發(fā)布了一個有關(guān)PPP的條例征求意見稿,但正式的條例迄今為止尚未出臺。盡管財政部及各個地方制定了一些有關(guān)PPP的政策、意見或方案,但是這些政策、意見或方案層級偏低,效力偏弱,難以有效保障合作各方權(quán)益,削弱了社會資本尤其是民營資本長期參與的積極性。另外,PPP投融資模式的規(guī)范發(fā)展,離不開土地、金融、財政、價格等方面配套政策的有力支持,然而,這些政策還不夠完善。
PPP投融資模式運作流程復雜,按照財政部2014年發(fā)布的113號文《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》,PPP項目操作流程包括項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交階段等5個階段,每個階段都需要若干步,每個階段甚至每個步驟都需要較強的專業(yè)能力。目前,地方政府有關(guān)部門卻缺乏具備這些專業(yè)能力的人才。雖然許多地方針對PPP項目成立了專門機構(gòu),如PPP工作中心、PPP辦公室等,但多數(shù)職員都是非專業(yè)人員,工于一般行政管理,荒于PPP相關(guān)的金融、財政財務(wù)知識,更是缺乏相關(guān)經(jīng)驗。
PPP項目承載著穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生重任,需要加快推進。同時,也要認識到PPP投融資模式專業(yè)性強、復雜程度高、投資金額大,合作周期長等特點,不能只求速度,不顧質(zhì)量,不顧地方債務(wù)風險;目前,我國PPP投融資模式整體發(fā)展態(tài)勢良好。數(shù)據(jù)顯示,截至2017年底,全國納入財政部全國PPP綜合信息平臺管理庫和儲備清單PPP項目共計14424個,投資總額超過18.2萬億元,數(shù)量和金額都增長較快。但是,從項目所涉及的行業(yè)和區(qū)域角度來看,我國目前PPP投融資模式局部發(fā)展卻不夠平衡。數(shù)據(jù)顯示,上述14424個項目中,市政、交通、環(huán)保項目就占比超過6成,而教育、醫(yī)療項目占比不到1成,而且,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)項目多,中西部欠發(fā)地區(qū)入庫項目少。所以,推進PPP投融資模式,不僅要注意整體,更要重視行業(yè)覆蓋面和欠發(fā)地區(qū);開展PPP投融資模式,是為了引導各類資本合作,激發(fā)市場活力,更快更好地進行公共服務(wù)建設(shè)和運營。PPP投融資模式要達到這些目的,就需要項目合作方多元化,不僅要重視國有資本,還要重視民營資本,甚至外資;PPP項目的實施不僅要重視項目建設(shè),還要重視項目后續(xù)運營服務(wù)。對于PPP項目合作各方尤其是政府而言,項目建成只是初期目的,更為關(guān)鍵的是項目建成后的后續(xù)運營服務(wù),項目運營能不能達到社會效益目的。為此,需要加強項目運營績效考核。
完善的制度和強有力的監(jiān)管才能遏制各類借道PPP變相舉債融資亂象,才能清退已入庫但不宜PPP投融資模式的項目,也才能促進PPP投融資模式規(guī)范健康發(fā)展。為此,需要進一步完善PPP操作指南,優(yōu)化項目識別、準備、購買、執(zhí)行、移交等階段及其步驟,尤其是物有所值評價和財政承受能力論證等步驟;需要進一步厘清PPP投融資模式的適用范圍及其與政府購買工程或服務(wù)的區(qū)別;需要進一步加強PPP合同簽署及履約監(jiān)管,防止政府隱性債務(wù)的發(fā)生,同時明確合作關(guān)系,建立完善的費價調(diào)整機制,保護各方利益;需要建立分行業(yè)項目績效考核與監(jiān)管體系,尤其要加強項目后續(xù)運營績效考評;需要完善信息公開制度,比如項目合作方信息、利益分配機制、績效考評過程和結(jié)果等。
見或方案,但是尚無統(tǒng)一立法。PPP投融資模式新,涉及面太廣,必須出臺更高層級、更強約束力的法規(guī)。首先,國務(wù)院法制辦應(yīng)當在2017年7月所發(fā)布的征求意見稿的基礎(chǔ)上,盡快出臺正式的PPP條例,讓各個地方有法可依,違法必究,讓參與各方尤其是民營資本增強參與積極性;其次,建立健全有關(guān)PPP融資機制、投資審批、價費議定、土地劃轉(zhuǎn)等配套政策,把PPP投融資模式的開展與政府“放、管、服”改革結(jié)合起來,促進社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。
長期以來,我國民營資本投資往往會遭遇到一些不合理的行業(yè)或市場準入門檻限制,會遭遇到所有制歧視,會碰到所謂的“玻璃門”等隱性壁壘,盡管國家有關(guān)部門先后出臺所謂的促進民企發(fā)展的“舊36條”和“新36條”,但收效并不理想。PPP項目在各地的實踐中,當前也存在著岐視排斥民營資本的現(xiàn)象。為了增強民營資本參與PPP項目的積極性,減少壁壘,需要多措并舉。其一,堅持PPP項目信息公開,加強路演,讓民營資本能夠知曉PPP項目信息;其二,合理確定社會資本準入門檻,不得故意抬高資格條件;其三,公平公正公開選擇社會資本,防止暗箱操作;其四,加強政府誠信體系建設(shè),監(jiān)督合約履行,督促將合同約定的財政支出責任納入年度預(yù)算安排和中期財政規(guī)劃;其五,鼓勵民營資本以聯(lián)合體或分包的方式參與PPP合作。從以上幾個方面著手,再輔以以獎代補、績效考評等措施,將會增強民營資本參與PPP項目的積極性,減少“玻璃門”現(xiàn)象。
完善的政策還需強有力的人才隊伍來執(zhí)行。首先,需要通過專題講座、案例教學等形式對各級領(lǐng)導干部尤其是黨政一把手進行有關(guān)PPP投融資模式的理論與政策培訓,認識加深了,監(jiān)管水平才會提升;其次,加強PPP專業(yè)人才隊伍建設(shè),既要對現(xiàn)有PPP相關(guān)干部隊伍進行專業(yè)培訓,也要注重專業(yè)人才的引進;最后,加強政府PPP智庫建設(shè),充分發(fā)揮高校、決策咨詢機構(gòu)、研究院等智力資源的作用。只有加強能力建設(shè),才能更好地推進PPP工作。