論桂林導游自由執業改革的經驗與不足

王 艷，高元衡，岑家美，趙桂年

（1.桂林理工大學旅游與風景園林學院，廣西桂林541004；2.桂林旅游學院，廣西桂林541004）

一、“導游自由執業”的提出與開展

隨著我國旅游業的快速發展，原有的導游管理體系與旅游業發展不相適應的情況日益凸顯，如導游服務供給與不斷豐富的市場需求不相適應。導游封閉式管理與開放型市場、綜合型產業不相適應等。同時也凸顯出導游服務結構性矛盾、導游流通政策性壁壘、導游保障系統不健全等問題。這一系列問題的出現受到了旅游管理部門的重視。2014年，國務院《關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）明確指出要“推動導游管理體制改革，建立健全導游評價制度，落實導游薪酬和社會保險制度，逐步建立導游職級、服務質量與報酬相一致的激勵機制”。2016年初李金早局長在全國旅游工作會議中指出要“深化導游管理體制改革”，“從行政化、非流動、封閉式管理向市場化、自由化、法制化管理轉變”，“開展改革試點，放開導游自由執業”，“取消‘導游必須經旅行社委派’的政策規定，拓寬導游執業途徑，建立導游服務預約平臺”。同年5月，國家旅游局正式啟動在全國導游自由執業試點工作，在江浙滬、廣東、吉林長白山、廣西桂林、海南三亞等九省市開展線上線下導游自由執業試點工作，拉開了我國導游管理體系改革的序幕。

二、桂林導游自由執業試點現狀

（一）政府高度重視，大力推進試點工作

桂林市對導游體制改革工作高度重視，將導游體制改革列入2016年桂林市深化改革的重要內容。2016年6月，桂林市成立了由桂林市旅游發展委員會主任任組長的導游自由執業改革試點工作領導小組，并制定了導游自由執業試點實施方案，建立和完善導游公共服務監管平臺，指導企業建立和完善導游預約平臺。9月，國家旅游局組織全國導游自由執業試點工作中期運行評估，桂林市導游體制改革和導游自由執業試點工作成效顯著，獲得了435分 (總分500分)，位居全國十個試點省市第一名。

（二）企業積極主動，大膽創新平臺建設

2016年初，桂林市天元國際旅行社有限公司投入人力、物力，自主研發了新型導游服務預訂平臺——道游網，為游客提供導游查詢預定、線上支付、服務評價等服務項目，導游則可通過平臺注冊、開展自由執業、收取合理報酬、接受導游監管平臺的監管和游客的評價。該平臺于2016年7月1日正式上線運營，成為廣西首個導游自由執業平臺。道游網通過網站和微信公眾號所構成的線上平臺，簡化預訂流程，為導游自由執業開辟新的執業途徑。截至2017年5月4日，已有一千三百多名導游通過審核、備案，其中248名導游已在道游網接受過游客預約服務，累計完成訂單二百余單。

（三）業界積極響應，優秀導游匯聚平臺

道游網上線一年多來，僅在桂林市范圍內，就吸引了超過1300名導游注冊，占到桂林市持證導游總量10%左右。在注冊導游中，中高級以上導游約占7%，具有10年以上帶團經歷的資深導游占到近半數。

（四）市場反應良好，使用滿意程度較高

道游網上線一年多來，平臺導游已接受預訂訂單二百余單，總成交金額超過十萬元，總體運行效果良好。據道游網在線調查顯示，游客平臺使用評分為4.65分（滿分5分），導游平臺使用評分為4.2分（滿分5分）。

三、經驗與不足

（一）取得的經驗

1.線上平臺建設開啟新端口

傳統的旅游交易模式中，旅行社處于核心的連接地位：一方面，需要圍繞旅游目的地完成資源整合、線路策劃，為游客提供出游選擇。另一方面，需要委派導游來對接游客需求，提供相關服務。

導游自由執業平臺讓旅游服務的需求者—游客和旅游服務的供給者-導游直接進行交流，游客與導游的匹配模式由隨機變為自主選擇，過程中的信息交流是雙向的，溝通主體是平等的，最終決策由雙方共同商議做出。

2.開創旅游交易新模式

傳統的旅游交易模式中，導游依賴于旅行社承擔接團任務，游客直接支付“導游服務費+產品費用”到旅行社，導游對旅行社具有較強的“人身依附”和“利益依附”，在旅游服務鏈中處于利益鏈條的最底端，在利益分配中發言權最弱。

圖1 傳統旅游交易模式

導游自由執業平臺的建設，讓導游通過平臺進行自我展示以吸引游客，主動承攬相關服務，游客通過平臺支付導游服務費，平臺代收旅游產品費用后與旅行社、導游再行結算。有利于打破固有鏈條關系，使導游由服務鏈末端向前端轉移，打破固有利益鏈條，提高收入。

圖2 導游自由執業平臺旅游交易模式

3.暢通質量監管新渠道

線上平臺使得游客能夠在線直接反饋導游服務質量并實現與國家旅游局的“全國導游公共服務監管平臺”的即時對接，完整銜接“事前監管”“事中監管”和“事后監管”各個環節，實現監管的全程化，系統構建游客、旅游主管部門及平臺“三位一體”的監督體系：游客評價信息全公開，建立可實時查詢的第三方評價機制，促進行業內優勝劣汰的良好氛圍，旅游主管部門出臺有針對性的管理文件，推行導游自由執業險，建立自由執業導游“紅黑榜”并定期向社會公布，暢通游客投訴受理渠道，平臺具有明確連帶責任。

（二）存在的不足

1.線上流程還需進一步優化

目前已有的攜程、驢媽媽以及桂林當地的OTA平臺主要還是以銷售旅游線路為主。提供導游信息、開展導游服務預約業務的預定平臺數量少、規模小，還有待進一步的市場推廣。

2.線下試點尚未真正啟動

導游自由執業，使導游不再受制于旅行社這“單一渠道”，可以通過旅行社、網絡平臺、旅游集散中心、旅游咨詢中心、A級景區游客服務中心獲取執業機會，大大拓寬了導游接團的渠道。但目前導游自由執業處于試點階段，又受《旅游法》第四十條“導游和領隊為旅游者提供服務必須接受旅行社委派，不得私自承攬導游和領隊業務”等條款的限制，導游還不能真正地實現“自由執業”，靈活選擇執業渠道。

四、對策及建議

（一）推動平臺建設

從硬件建設、網站搭建、數據庫建設、APP開發、基于WEBGIS的導游服務跟蹤系統等方面加強建設，實現信息的及時溝通、服務的快捷高效以及導游服務的全過程監督。

（二）標準化體系建設

流程再造。深入分析游客行為規律和導游工作的特點，構建“動機產生———信息收集——需求確認——落實行程——款項支付——導游服務——服務評價”的運作流程，并對每個流程的服務要求和內容建立詳細的技術規范。

建立游客評價體系。完善游客意見的反饋機制，增加實時溝通交流渠道，建立導游人員黑名單制度，對服務質量差、不誠信、欺客宰客的導游實行一票否決制。

制定自由執業導游綜合評價標準。對導游人員的業務素質、從業資歷、服務特色、參與培訓情況、游客評價、獎懲情況等進行全面的定量評價，為游客的選擇提供參考。

（三）加強市場推廣

導游招募和培訓。在全區各市縣招募優質導游，定期開展導游自由執業培訓，全面解讀相關政策，樹立誠信待客理念，提高導游自由執業的綜合素質和業務能力。

線下實體建設。依托在全區各市縣設立的線下旅游服務代理機構，與全區主要旅游景區、賓館、交通運輸企業、保險公司建立業務合作關系，實現平臺的應用擴張。

（四）開展全面宣傳

依托政府公信力，做好導游自由執業政策的解讀和宣傳動員，吸引更多符合條件的導游積極參與到試點工作中。

通過各類媒體加強對導游自由執業試點工作的宣傳，引導游客知曉導游自由執業的服務范圍和要求，促進廣大游客積極支持和評價導游的工作。

政府在人力、資金、政策等多方面加大幫扶力度，利用展會、大型社會活動等契機，為導游自由執業相關試點企業搭建展示平臺。

（五）完善保障制度

導游自由執業服務質量保證金：根據國家關于旅行社服務的質量保證金的有關規定，設立導游自由執業服務質量保證金或向保險公司購買服務質量保險，在導游服務質量出現投訴或差評時先行賠付。

導游自由執業險：鼓勵保險企業積極與新的市場需求對接，開發與適合導游自由執業制度的相關險種。

自由執業導游社會保障體系：結合導游工作的特點，在自由執業導游的稅收繳納、“五險一金”等方面提供政策上的優惠鼓勵措施，保障導游權益。