國內外耕地輪作休耕的實踐比較及政策啟示*

朱國鋒，李秀成，石耀榮，張 昱，李再艷

(1.西北師范大學地理與環境科學學院，甘肅蘭州 730000； 2.中國科學院西北生態環境資源研究院冰凍圈科學國家重點實驗室，甘肅蘭州 730000； 3．農業部遙感應用中心蘭州分中心，甘肅蘭州 730000； 4.甘肅省農業資源區劃辦公室，甘肅蘭州 730000)

0 引言

耕地是最寶貴的土地資源，受制于我國有限的農業資源稟賦和巨大的人口壓力，在過去幾十年中，耕地超強度利用使得生態、資源與環境出現了一系列的問題[1-3]。農業資源的持續高強度開發利用，農業投入品粗放和過量使用導致了一系列的環境和生態問題[2， 4]。貫徹新的農業發展理念，以綠色發展為導向，以改革創新為動力，以現代化新式手段為支撐，探索制度化的輪作休耕組織方式、技術模式和政策框架，促進農業轉型升級和可持續發展是亟待解決的問題[3， 5]。

目前，全球普遍面臨糧食產能過剩與糧食不足共存，耕地退化的問題，直接威脅到人類的可持續發展[6]，世界各國紛紛尋找解決辦法。耕地輪作休耕政策在美國[7-9]、加拿大[10]、德國[11-12]、尼日利亞[13]、日本[14-16]以及澳大利亞[17]等許多國家和地區普遍實施。政策實施的尺度范圍差異很大，從小流域到整個國家，融資體系和補償方式也呈現出多樣化特點[18]。

世界主要國家農業模式可分為以歐洲、美國、澳大利亞和加拿大等為代表的歐美模式[19]。以大規模、機械化、高科技的專業農場為主，中、小型家庭農場為輔。以日本、韓國等為代表的東亞模式[19]，以小規模、小型機械化、高科技的兼業農戶為主，專業農戶為輔。我國地域廣闊，種植結構復雜，農業模式多樣。目前我國一方面推進土地流轉，逐步形成一些類似于歐美模式的專業農場。另一方面，結合我國國情，因地制宜地推進類似于日本和韓國的小規模、小型機械化個體農業的發展[20]。因此，歐美模式和東亞模式對我國都有較強的借鑒意義。文章選取國外休耕制度比較成熟，資料容易獲取，對我國現行休耕區域有較強借鑒價值的美國、德國、加拿大和日本作為對比研究對象，總結國外輪作休耕的實踐經驗，對建立和完善我國的輪作休耕機制具有一定的借鑒意義。

1 耕地輪作休耕的背景與內涵

1.1 背景

我國有悠久的農業歷史，在長期的耕作實踐中形成了將禾谷類與豆類作物、旱地與水田作物等輪換種植的農業傳統，這種傳統的輪作休耕模式，在調節土壤性狀和改良土壤生態方面發揮著重要的作用[21]。近些年來，在農產品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農藥大量使用，農業資源環境已不堪重負[3]。與此同時，我國農業大而不強、多而不優、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進農業供給側結構性改革，促進農業轉型升級和可持續發展[22]。因此，必須充分借鑒國外經驗，適時通過耕地輪作休耕，節約和高效利用農業資源，進一步調整優化種植結構，增加緊缺農產品供給，滿足多元化消費需求，全面提升農業供給體系的質量和效率。目前我國正在探索實行耕地輪作休耕制度及其模式試點，力求為我國實現“藏糧于地、藏糧于技”重大戰略目標打下堅實的基礎，為我國農業可持續發展開辟新的道路[23]。

黨的十八屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，黨的十九大明確提出“繼續擴大輪作休耕試點”。我國提出輪作休耕制度試點采取不同的耕地輪作休耕模式，以合理調整我國種植業種植結構和比例，實現我國農業區域協調發展。實施輪作休耕制度試點不僅有助于保護耕地資源，保護潛在農產品生產能力，也有利于我國糧食市場與國際市場接軌，有利于穩定農民收入，促進傳統農業向現代農業轉變[23- 24]。

1.2 內涵

輪作(Crop rotation)是指在同一塊耕地上，有計劃地在不同季節或年輪流種植不同作物或復種組合的一種植方式，是一種在長期耕作實踐中總結出的將用地和養地有機結合的耕作方式[24]。歷史時期我國旱地多采用禾谷類作物、經濟作物與豆類作物的輪換種植，部分水田實行與旱作作物交替種植的輪作模式[25-26]。科學合理地輪作有利于防治病、蟲、草害。合理的輪作能夠改善土壤理化性質、調節土壤肥力。

休耕(land fallow)是一種將用地和養地結合起來提升和鞏固糧食生產的方式。以休耕時間為劃分依據可分為全年休耕、季節性休耕和輪作休耕3種類型[25]，其中，耕地整年休閑的模式為全年休耕，一年中某個生長季休閑為季節性休耕，耕地在特定輪作周期內，各田塊輪流休閑的模式為輪作休耕(Crop rotation and land fallow)。

2 國內外耕地輪作休耕實踐的比較

(1)耕地輪作休耕的基本目標不同

輪作休耕的目標各有不同，整體來看主要有糧食安全、生態修復、穩定糧價、市場調節幾個方面。從不同國家來看，美國的主要目標是以生態保護和穩定糧價為目標，對耕地生態脆弱區進行補貼，扶持農作物生產者實施退耕還林、還草等長期性植被保護措施，最終達到改善水質、控制土壤侵蝕、改善野生動植物棲息地環境的目的[7-9]，另外限制糧食產量和穩定糧價，最終維護美國糧食的穩定供應形勢也是美國休耕的目的之一[8]。德國主要的目標是促進生態休耕，環境保護和綠色農業是其主要目標[11-12]。日本輪作休耕的最初目的是調控農業產能，維持水稻價格不下跌， 2000年以來，一方面傾向于保護農業生態環境，另一方面試圖通過輪作休耕獎補舉措，降低生產經營主體的耕作意愿，推動農地集中和經營規模擴大[15-16]。加拿大將推進保護性耕作，防止土地退化，促進可持續發展作為輪作休耕的基本目標[10， 14]。我國的主要目標為轉變農業發展方式，逐步形成綠色發展理念，建立常態化的耕地輪作休耕制度[24]。

(2)各國面臨的糧食需求壓力不同

如果美國耕地不休耕，糧食會嚴重過剩，導致糧食價格下降，在導致農場主受損的同時增加政府財政補貼的壓力[8-9]。美國耕地休耕的主要目的是維護美國糧食的穩定供應形勢。另外，美國政府為了維持國內糧食價格而采取了鼓勵糧食出口的政策，大量糧食在美國政府的補貼下出口到國外，維護了農場主的利益，保證了美國農業的穩定發展。美國的耕地休耕制度與鼓勵糧食出口制度，都是美國糧食過剩的解決辦法。德國面臨的糧食壓力不大，鼓勵農民實行休耕旨在降低農業生產對環境的損害，調控糧食供給總量和實現市場平衡[11-12]，強制休耕與自愿休耕相結合是德國減少糧食產量的有效手段[27]。加拿大也面臨糧食過剩的問題，主要采取休耕和鼓勵糧食出口的方式解決[14]。日本人多地少，有一定的糧食壓力，休耕受到耕地規模、質量、耕作條件等多種條件限制，更加注重科技投入和生態環境的保護[15-16]。由于中國面積廣大人口眾多，糧食主產區與非主產區耕地資源稟賦以及所面臨的糧食生產任務差異懸殊，應保障糧食安全，提升糧食質量，確保谷物基本自給自足，糧食絕對安全。

(3)補貼方式不同

美國輪作休耕補貼機制相對比較完善，農民擁有的土地如果屬于環境敏感地區，比如濕地或動物棲息地，政府希望與農民簽訂一個為期10年的租地合同，暫停該地區農業生產，農民申請提出自己期望的補償標準，一旦申請被接受，就按其期望獲得土地租金補貼，農業部門再結合農民的補償意愿確定單位成本效益最大化的輪作休耕項目[7-9]。美國農業部下屬的農產品信貸公司是實施聯邦政府農業補貼政策的執行部門，補貼發放采取“一竿子插到底”的方式向農民直接發放，防止了貪污、挪用現象。實行差別化補償、重視公民自然資源產權、精準補貼、市場競爭機制以及科學監控是美國輪作休耕補貼機制的優勢[9]。德國補償措施細致精準，在補貼分類以及對具體補貼數額的定量等方面精準到位[11]，一是對達到休耕比例的農民進行直接補貼。二是對產量控制基礎上的農業生產進行高額補貼。休耕地采用符合立地條件的土地經營方式，休耕面積由農場規模而定，獎懲機制完善。在加拿大，農場主自行決定休耕、輪作還是擱荒，政府則根據當地土地相對生產率和租金價格確定補貼標準，補貼標準由政府和農場主或農戶商定，一般不低于當地土地相對生產率的80%[14]。在日本，將強制休耕和自愿休耕相結合，補貼分為階段性輪作休耕補貼和永久性休耕補貼，在以支持稻農收入為目的的農業政策中，日本政府以減少耕種面積維持水稻高價格的目標未曾發生改變。補貼標準進行精細化核算并與市場機制聯動，對于輪作休耕效益暫無科學的效益評價系統進行貢獻監測[15-16]。在我國，開展耕地輪作休耕制度兼顧技術模式和利益補償，正在逐步建立利益補償機制。

(4)輪作休耕類型和方式不同

20世紀80年代初期，美國提出了農業可持續發展的概念，強調生態環境的重要性，嘗試用綠肥秸稈代替化肥，用天敵、輪作代替化學防治，用少耕免耕代替翻耕等。從休耕類型來看，美國休耕主要是有計劃休耕、退耕還林、永久性退耕還林[8-9]。德國不是真正意義上的農耕國家，即便在農牧業發達的歷史時期，畜牧業仍然要比農耕重要，土地開墾比重相對較小，三區輪作制是德國傳統的農業耕作體制[11]。三區輪作制卻只有1/3土地休耕。在秋季，有1/3土地種植小麥、大麥或者黑麥，在春季另外的1/3土地種植將在夏末收割的燕麥、大麥和豆科植物，目前德國的休耕模式很大程度上沿用的傳統模式，不同的是精細化休耕輪作的監測和管理，強制與非強制相結合的休耕模式及高額的輪作休耕補貼。加拿大根據國際市場變化靈活調整輪作休耕政策，主要采取非強制措施壓減糧食產量，另外強調生態環境的重要性，嘗試用綠肥秸稈代替化肥等外部農業投入[8- 9]。日本休耕主要方式是永久性休耕、輪種休耕、管理休耕，休耕補貼門檻較低，休耕面積占耕地總面積比重大，使得生產方式發生轉變，使得之前的農田現在開始種植花卉與蔬菜等非糧食作物[11-12]。中國在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展休耕試點。由于中國不同區域類型多樣，在區域層面，基于各區域的問題導向、資源本底和耕地利用特點，針對性地設計了差異化的輪作休耕模式(表1)。

(5)政策效果不同

休耕實施以來，美國的自然環境得到極大改善，土壤效用明顯增強，輪作休耕理念與方式取得了較大成功[8- 9]。德國休耕制度實施以來調整了供需關系，土地得到休養生息，保護了生態環境[11]。加拿大休耕一方面緩解了糧食生產過剩的壓力，另一方面通過當年作物秸稈還田第二年休耕的模式使得土壤肥力得以恢復[14]。日本休耕制度實施以來引起生產方式的轉變，花卉、蔬菜開始種植于農田，糧食播種面積下降[15- 16]。中國輪作休耕政策實施預期有助于保護耕地資源，保護潛在農產品生產能力，也有利于我國糧食市場與國際市場接軌，有利于穩定農民收入，促進傳統農業向現代農業轉變，合理調整我國種植業種植結構和比例，實現我國農業區域協調發展。

3 我國輪作休耕試點

開展輪作休耕制度試點，是中央做出的一項重大部署，也是農村改革的一項重大任務， 2016年啟動實施試點， 2017年擴大了試點規模。目前正在形成制度化的組織方式、技術模式和政策框架(表1)。

表1 我國輪作休耕試點技術模式

4 國外耕地輪作休耕的實踐對我國的政策啟示

(1)因地制宜地制訂休耕計劃

世界各國制定休耕計劃都基于自身國情采取不同的政策方式，美國現行的休耕政策以環境效益為標準來具體分析確定休耕政策，在生態環境脆弱敏感區，政府給出高額補貼，農民自愿申請即可獲得批準。在生態環境自我修復能力好的區域，輪作休耕充分采用競爭機制，農民向政府提出休耕輪作申請，政府根據農民或農場主的與其補貼水平、資源環境效益成本和相關政策標準進行綜合評估，決定休耕地塊，確定休耕地塊后，以補貼和獎勵相結合的手段落實補償，以土地年租金為依據核算補貼，以休耕后是否種植環境修復或養地作物為依據核算獎勵。政策充分尊重了農民的經濟主體地位，各個環節有法可依，依法辦事[7-9]。德國在休耕政策制定中充分關注國際市場糧食行情，根據自身糧食安全和國際市場行情確定休耕任務， 2009年以前德國以農戶的耕地面積大小和年產量為依據推行強制休耕， 2009年以后逐步弱化了強制休耕，提供高額補貼促使農戶自愿休耕，與美國不同的是德國的補償不以土地租金為依據，而是以當年農作物市場價格為依據。休耕輪作政策的基層執行單位是縣農業管理部門，輪作休耕法制體系和保障體系健全，獎懲措施明確[11-12]。日本個體農業發達，因此休耕輪做的推進以村莊為單位開展，整體休耕輪作任務達到后，在村莊內部進行分配。在補償機制方面，為了增加主要農產品的競爭力，日本補償更傾向于農業公司，農業合作社是日本休耕輪作任務的基層執行機構，其具有一定的政府背景，既是政府增側計劃的執行機構，也是農戶意愿的上傳機構[15-16]。我國耕地類型及農作物種植制度多樣，不同區域不同類型的耕地受損度和敏感度不盡相同，糧食主產區與非主產區耕地資源稟賦以及所面臨的糧食生產任務差異懸殊[22， 24]，這都在不同程度上影響了各省份各區域的休耕規模分配。因此，我國的休耕輪作只能分類型逐步推進，因地制宜地制定符合當地自然和社會經濟環境的休耕輪作政策。

確定休耕面積占耕地總面積的比例與多樣化的補償標準對休耕項目的實施有重要影響。美國、德國、日本、加拿大都確定了休耕面積的上限，普遍不超過耕地面積的35%[18]，有利于糧食安全與生態保護又不會造成土地資源的閑置。此外，要正視我國巨大的人口壓力和糧食壓力，逐步探索建立適應區域現實的休耕制度，合理規劃休耕比例與年限，促進生產生態協調發展。輪作休耕客觀上會導致糧食產量減少，必須在總量上對休耕規模進行控制，不能觸及糧食安全的底線。

休耕會對耕地承包經營者造成一定的經濟損失，休耕補償是國家為了彌補休耕對農戶造成的損失而給予農戶等量的貨幣或實物補償。休耕補償是休耕制度運行的核心動力。輪作休耕補償應注意體現耕地的經濟價值和社會價值，休耕的補償方式應結合休耕地區的自然條件、經濟社會狀況。同時，要加強農戶休耕知識、休耕技術的培訓，做好農業勞動力的轉移安置工作。此外，休耕補助還應參照生態補償、退耕還林(還草)等相關補償理論，研究休耕的補償標準、方式和途徑，以及休耕補償與國家已經實行的農業補貼的兼容性。

(2)發揮科學評估、調控與市場機制的作用

輪作休耕將會作為一項國家政策長期執行，對政策的完成情況和執行效果如何進行科學有效的監督和評估。美國輪作休耕集成土壤普查資料、耕地地理信息資料和社會經濟資料建立了環境效益指數評估體系[7-9]。用來評估輪作休耕的生態效益，同時也建立了土壤侵蝕和土壤相對生產率等定量評估體系。德國土壤普查資料、耕地地理信息資料和社會經濟資料齊全，遙感監測能力強，建成了多種準確高效的評估系統。加拿大也建立了類似于美國的評估系統，注重根據全球糧食產量和市場情況調整輪作休耕指標[11-12， 15-16]。日本農戶分散經營模式，其監測評估體系注重遙感技術和傳統調查統計相結合。我國應積極著手完善土壤資料數據庫、耕地地理信息資料和社會經濟資料數據庫，重視遙感技術在監測評估中的作用，及早建立科學的政策落實監督和生態評估體系，提高休耕項目的實施效果。

耕地修復和糧食調節通常被看做是政府的職責，但是在各國輪作休耕實踐中也存在著一些不容忽視的經驗教訓，例如德國采取了行政干預、排外保護、價格補貼和直接補貼、設立共同農業基金等措施來提高輪作休耕政策的實施效果。政府對輪作休耕行政干預過強，對休耕地塊選擇、休耕面積、休耕農戶、休耕過程全程把控，最終導致的結果是經濟效益低下[14， 18]。日本輪作休耕最初目標明確，但是目前日本采取的農業高補貼政策不斷受到世貿組織的指責，正在通過鼓勵農業規模化經營提高水稻的市場競爭力，后期沒有及時提出合理的后繼方案，導致大量土地資源閑置[14， 18]。輪作休耕成本效益的最優化只能通過政策與市場有效結合來實現，通過政府決策確定基本目標，通過市場機制選擇成本收益較大且能為各利益主體接受的項目。所以，隨著我國輪作休耕范圍的逐漸擴大，輪作休耕政策的常規化，補償所涉及的范圍也將越來越廣泛，輪作休耕不可能僅僅依靠政府的力量，必須借助市場機制，要重視使用者付費項目的創建。因此，中國在推動和實施休耕試點時不但要明確政府的主導地位，也要引入市場模式。

科學評估休耕輪作政策實施效果是農業經營管理的重要環節，是國家和政府實行決策科學化、程序化的重要手段。美國于20世紀90年代成立“政府會計準則委員會”(GASB)，負責政府工作績效的第三方評估[9]。20世紀90年代末期，為了回應選民和應對金融危機，也為了適應全球化、信息化給政府管理帶來的巨大挑戰，日本民間第三方評估機構興起，日本農業政策及政策實施效果評估有大量的民間評估機構參與[16]。目前，第三方評估作為科學管理與市場機制相結合的產物，已成為現代農業管理的必要手段和科學決策的重要依據，受到各國政府科技管理部門的高度重視。隨著輪作休耕工作的逐步推進，資金逐步投入、各項技術的應用推廣必然會產生一系類的生態、經濟、政策效應。然而部分國家政策在實施過程確實存在問題，導致項目結果與實際任務的預期成果產生出入。如何確保輪作休耕試點任務落到實處，有效規避道德風險成為亟待解決的問題。美國[8]、德國[12]、加拿大[10]、日本[15]無一例外將遙感技術作為休耕輪作和其他農業政策實施的主要監測手段。我國也應該充分依靠以遙感技術為基礎的農業經營管理機制創新，構建天空地立體式數字農業網絡實現監管：(1)科學布置農田監測網點，及時跟蹤耕地等地和土壤肥力變化；(2)通過遙感技術，實時跟蹤試點地塊種植作物的變化，掌握輪作休耕任務落實情況；(3)將休耕輪作與農村承包地確權登記頒證工作相結合，建立休耕輪作區域地理信息數據庫，精準確定輪作休耕地塊的面積和空間信息，為休耕輪作工作的管理奠定良好的基礎。

(3)重視基層實施機構的建設，合理確定補償標準和付費形式

輪作休耕是一項長期性常規工作，美國和加拿大輪作休耕政策主要依靠中介組織推進和實施項目運作，德國和日本主要依靠政府基層組織[9， 16， 18]。政府基層組織和相關中介機構一方面具備相關專業知識和經驗，另一方面了解特定區域具體情況，能夠形成一個和農戶有效溝通的持久互動機制，既可以傳遞國家相關政策措施，又可以向上傳遞農戶的疑惑和問題。我國輪作休耕也應重視基層實施機構的作用，積極建設和充實基層技術力量和人員。在項目設計時，不僅要從技術角度考慮，而且必須考慮到未來農民生產生活可能遇到的障礙和約束。只有這樣，才能獲得農戶對項目的支持，有助于項目的持續開展。

另外，輪作休耕項目的有效運作在很大程度上取決于支付機制的合理有效，而支付機制的合理性又主要取決于補償標準的科學核定。美國政府提供通過詳細核算的土地租金補貼，和具體的輪作休耕項目，補貼發放采取“一竿子插到底”的方式向農民直接發放[8]。德國對達到休耕比例的農民進行直接補貼，獎懲機制完善[12]。加拿大政府則根據當地土地相對生產率和租金價格確定補貼標準，補貼標準由政府和農場主或農戶商定[10]。在日本，補貼標準進行精細化核算并與市場機制聯動[15-16]。在我國，開展耕地輪作休耕制度兼顧技術模式和利益補償，正在逐步建立利益補償機制。落實以綠色生態為導向的農業補貼制度，逐步完善輪作休耕補貼機制。合理補償。以不影響農民收入為前提，合理測算補償標準，對承擔休耕任務農戶的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補償，使得農戶輪作休耕以后種植收益不減少。根據年際間不同作物種植收益變化，對輪作休耕補償標準進行動態調整是我國目前輪作休耕補貼的基本原則。

(4)注重以輪作休耕為契機推進農業理念和技術模式創新

美國將輪作休耕和實施精準農業密切結合。根據土地的具體條件將耕地劃分為若干操作單元，對每個操作單元的土壤和各項作物進行精準的管理，并且通過優化，最大限度地減少使用農藥、化肥等外部農業投入，充分利用水、種子等資源，保護農業生態環境，獲取高產量、高經濟效益[7-9]。德國在開展輪作休耕，壓減糧食產量的同時積極鼓勵甜菜、油菜、玉米、馬鈴薯種植，并對這些農作物進行定向培育，從中制取甲烷、乙醇等綠色能源，在推行輪作休耕政策中還有效結合了以3S技術為基礎的精準管理和以減少外部農業投入為目的的生態措施[11-12]。日本人口密度大、土地資源匱乏，山區面積占土地總面積的40%，由于自然條件的限制，山區的農業明顯落后于平原地區。因此，日本通過輪作休耕，壓縮傳統水稻種植，大力發展蔬菜、花卉、水果種植，潛心發展環保型可持續農業模式，通過制定、實施各種農業補貼政策，形成了符合自身特點的循環農業發展模式，以科技為基礎支持循環農業的可持續發展，進一步提高農業的綜合生產力、穩定性和持續性[15-16]。

通過開展耕地輪作休耕制度試點，引導地方轉變生產理念，農民改變種植習慣。不單純以增產為目標，從過去的注重數量為主，轉向數量、質量并重，實現增產增效相統一、生產生態相協調。推行輪作種植，改變連年種植同一作物的狀況，在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化去，引導農民實行季節性或全年性休耕，減輕資源環境壓力。

依靠科技進步，促進耕作制度改進和技術模式創新，實現資源與技術、生產與生態協調。優化作物茬口，在東北一熟區將玉米連年種植改為玉米與大豆等其他作物輪作，減輕重迎茬障礙。在華北兩熟區實行“一季休耕、一季雨養”，將兩茬減為一茬，降低資源利用強度。在西南西北等地逐步建立茬口銜接合理、用地養地結合、資源高效利用的耕作模式與集成綠色模式。分區域、分品種探索形成綠色高效的技術模式，推進替代品種與生態條件相適應、農機與農藝相融合。改變過去拼要素投入的粗放發展模式，以節本降耗增效為目標，探索最優的投入產出效益模式。