新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的問題與路徑探析

摘要：黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化道路要走出中國特色，重點(diǎn)要強(qiáng)抓城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中，必須處理好四方面問題，即政府與市場的關(guān)系問題，城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和融資模式問題，人口遷移和基本公共服務(wù)均等化問題，土地制度創(chuàng)新和優(yōu)化配置問題。在處理好四方面關(guān)系之上，制定實(shí)事求是的政策措施，才能實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；融資模式；路徑創(chuàng)新

“新型城鎮(zhèn)化”這一概念是在黨的十八大時提出的，隨后的十八屆二中全會強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化要以人為本，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行，建立健全其穩(wěn)定發(fā)展的機(jī)制。目前，我國在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化時出現(xiàn)較為困難的局面，面對這種局面，如何才能順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就要準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵，以此為依據(jù)，運(yùn)用系統(tǒng)性思維來制定統(tǒng)籌兼顧的政策。

一、新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是在保護(hù)原有農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)耕的基礎(chǔ)上，完善基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的均等化的公共服務(wù)，促使農(nóng)民漸漸融入到城鎮(zhèn)，可體現(xiàn)在部分人口的流動，也可重點(diǎn)表現(xiàn)在鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展，充分推進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，加快第二、三產(chǎn)業(yè)的逐步發(fā)展的步伐，加大節(jié)約型、友好型的生態(tài)建設(shè)力度，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的統(tǒng)籌兼顧、互通一體、和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是以人為本，重點(diǎn)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的特色道路，讓農(nóng)民真正的享受城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育、社保等各方面政策優(yōu)惠，讓農(nóng)村的發(fā)展與城鎮(zhèn)接軌，實(shí)現(xiàn)良性互動，從而造福三農(nóng)，拉動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的共同進(jìn)步。

二、我國新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

1.新型城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計和融資難題。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化主要在于規(guī)模擴(kuò)張，新型城鎮(zhèn)化絕對不能與此相同，要想在規(guī)劃上要達(dá)到產(chǎn)居融合的狀態(tài)，達(dá)到新型城鎮(zhèn)綜合性功能，就必須使中心城市的輻射功能得到強(qiáng)化，使城鎮(zhèn)功能區(qū)合理布局，使城鎮(zhèn)科學(xué)規(guī)劃。新型城鎮(zhèn)化無論是格局的改良，還是建設(shè)的推進(jìn)都離不開龐大資金的支持，但是政府的財政預(yù)算是不能夠過分依賴的，因此，要認(rèn)真解決資金的來源、使用及管理。就目前的情形看，城鎮(zhèn)化的建設(shè)離不開多元主體的參與，更離不開金融融資、民間資本等越來越多的社會資本，而這些因素一定程度上造就了城鎮(zhèn)化的新局面。

2.人口遷移成本和市民待遇均等化問題。新型城鎮(zhèn)化在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)合理的流動，重點(diǎn)是要求這種發(fā)展形式具有可持續(xù)性。通過落實(shí)國家改革戶籍制度的相關(guān)政策，可以有效的推進(jìn)戶籍制度改革，推動符合條件、穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工逐步的成為城鎮(zhèn)居民。同時，政府要積極推進(jìn)公共服務(wù)的均等化，要做到對常駐城鎮(zhèn)的農(nóng)民工全面覆蓋，從而降低他們的遷移成本，提高自身的基本素質(zhì)和生活品質(zhì)，從而更好的融入到城鎮(zhèn)集體。

3.土地制度創(chuàng)新難題。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，重要的三要素-人口、土地、資金，其中土地是最為重要的要素，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的改革是較為突出問題。我國憲法規(guī)定我國土地屬于集體所有，而建設(shè)用地必須先轉(zhuǎn)為國有土地之后才能進(jìn)行開發(fā)，這在一定程度上限制了土地資源的高效利用，也影響到了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而土地公有制是我國基本的土地制度，不能動搖，這就要求對現(xiàn)有土地制度進(jìn)行創(chuàng)新，否則必然影響未來我國新型城鎮(zhèn)化建立。

三、破解我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑探析

1.拓寬新型城鎮(zhèn)化融資渠道。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)面臨著融資難題，需要投入巨額資金，涉及到建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)（科技、文化、教育、衛(wèi)生等）設(shè)施，加大對公共事務(wù)的管理等。然而，現(xiàn)有的財政撥款還不足以填補(bǔ)這些資金需求，這就必然要求新的資金渠道，需要去探索新的資金來源和融資機(jī)制。一是，繼續(xù)投入更多的公共財政資金撥款。公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，包括科技、衛(wèi)生、文化、教育等，這些純公共產(chǎn)品，有利于提高民眾的各方面素質(zhì)，進(jìn)一步完善新型城鎮(zhèn)化的服務(wù)功能。二是，設(shè)立多領(lǐng)域的專項(xiàng)基金，吸引更多的民間資本，健全完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施。同時，政府扮演監(jiān)管角色，推動基金的正確使用及設(shè)施建設(shè)的管理。三是，由政府發(fā)起建立融資信息平臺，各種合規(guī)企業(yè)聯(lián)合投資注冊，再通過政府發(fā)行地方債券，做到靈活可控、有的放矢，將資金用于設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面，從而使新型城鎮(zhèn)化獲得全面的資金支持。

2.取消二元戶籍制度待遇差別。2014年7月，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中提出要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”，利于保護(hù)常駐城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口及遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口的合法權(quán)益。這同時意味著國家改革戶籍制度進(jìn)入了可操作性環(huán)節(jié)。地方政府要貫徹落實(shí)中央提出的各項(xiàng)有關(guān)戶籍政策，完全放開小城市落戶條件，逐步放寬中等城市的落戶條件，嚴(yán)把大城市人口戶籍和數(shù)量。從農(nóng)民到市民，當(dāng)前的核心問題是要解決農(nóng)民進(jìn)城定居、就業(yè)、社會保障等問題，逐步減少農(nóng)民數(shù)量，加快農(nóng)民變市民的速度，要科學(xué)地改革戶籍制度和社保制度，統(tǒng)籌制定戶籍制度改革方案。此外，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民要實(shí)現(xiàn)享受均等的社會保障，提高農(nóng)村居民適應(yīng)城市生活的能力。

3.實(shí)事求是，破解土地制度瓶頸。現(xiàn)有的土地制度在城鎮(zhèn)化過程中面臨一些難題，一方面，城鎮(zhèn)化需要大量土地，另一方面，土地使用效率下降、農(nóng)村土地閑置、大量征地與被征地主體利益沖突難以化解。所以需要我們提高土地利用率、理順土地管理制度、創(chuàng)新土地利用模式。一是，要做好科學(xué)合理的規(guī)劃，包括土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃，提高土地利用率、產(chǎn)出率和容積率，從而加強(qiáng)土地對新型城鎮(zhèn)化的承載力。二是，根據(jù)政策對農(nóng)民土地進(jìn)行確權(quán)，實(shí)現(xiàn)三權(quán)分離，務(wù)必做到全面性、科學(xué)性和合理性。目前，首要研究的是如何進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際，保證耕地紅線，遵循市場規(guī)律進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)，助推城鎮(zhèn)化的建設(shè)。三是，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)原則，堅(jiān)持以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，堅(jiān)持合理規(guī)劃城鎮(zhèn)空間體系，促進(jìn)人口合理流動、土地科學(xué)流轉(zhuǎn)、環(huán)境和諧建設(shè)、產(chǎn)業(yè)多面發(fā)展，最終形成可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化。

本文為遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目：新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村居民移居城市意愿關(guān)系研究階段性成果之一，項(xiàng)目編號：L15BJL006.

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