少數民族特色村寨保護與發展的現狀與對策

張聰慧　呂娜娜　練達

摘 要 我國少數民族特色村寨的保護與發展工作在取得顯著成效的同時，卻存在著村寨整體風貌遭破壞現象并未杜絕、保護與發展力度不夠與合力沒有形成等諸多亟待克服問題。為確保少數民族特色村寨保護與發展社會目標的實現，本文認為可經由民主立法、嚴格執法，仰仗法治；科學規劃，分類保護，發揮規劃的指導作用；多元籌措資金，加大保護與發展力度；多部門聯動，形成保護與發展合力；確立利益共享機制，充分發揮村民力量等多種舉措施以因應治理。

關鍵詞 少數民族 特色村寨 保護 發展 現狀

基金項目：廣西區2015年度廣西哲學社會科學規劃研究課題“少數民族特色村寨保護與發展立法問題研究”（批準號：15BFX0 05）的階段性成果。

作者簡介：張聰慧， 海南大學土木建筑工程學院2015級建筑學專業；呂娜娜，廣西政法管理干部學院副教授；練達， 海南大學土木建筑工程學院2015級建筑學專業。

中圖分類號：D633 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.186

一、問題緣起

自2009年“少數民族特色村寨保護與發展試點工作”啟動以來，在各級政府的有力領導和積極推動下，我國少數民族特色村寨的保護與發展取得了社會公認的顯著成效，古老的少數民族特色村寨一定程度地煥發了生機活力，村寨居民的生活水平和文明程度有了明顯提高，祥和的社會生態正在逐步形成。但是，緣于該工作是一項牽涉面極廣的系統工程，同時，又由于“少數民族特色村寨保護與發展試點工作”一定程度上說缺乏科學、長遠規劃的引領規范，也沒有權威、具體法治的保駕護航，目前看來其間還存在著諸多亟待克服問題。在全面梳理少數民族特色村寨保護與發展工作取得成就的基礎上，客觀清醒地分析該工作存在的問題，并針對性探究治理之策，無疑必將大大有助于少數民族特色村寨保護與發展工作的順利且卓有成效開展。

二、少數民族特色村寨保護與發展工作的成效

“少數民族特色村寨保護與發展試點工作”啟動至今，我國少數民族特色村寨保護與發展工作取得了顯著成效。

（一）保護自然生態，美化生活環境

環境整治工作是少數民族特色村寨保護與發展的首要工作和重要內容。自從中央啟動少數民族特色村寨保護與發展工作以來，中央和地方拿出專項資金用來對少數民族特色村寨進行環境整治。地方政府根據本地少數民族特色村寨的建筑特色、風貌風格實施針對性環境整治措施，開展了改水、改路、改廚、改廁、改圈、等五改和建家、建園、建池等三建工作，大力開展生態家園整治工作。另外，各地方政府還積極爭取各方面的支持，引進民間資本，鼓勵村民出資，加強對特色村寨的改造、建設，高規格打造少數民族特色村寨。昔日古老的少數民族特色村寨煥發出勃勃生機，村寨的自然生態變得越加美好，人民的生活環境得到了大大改善。

（二）保護文化遺產，傳承民族文化

文化是民族生存與發展的靈魂，保護與發展少數民族特色村寨，保護與傳承少數民族優秀的傳統文化是一個重要內容。有學者說：“民族的本質特點取決于其獨特的文化元素，保護民族特色村寨的歷史文化，就是保護民族文化的活水之源”。 少數民族特色村寨保護與發展的一項基本舉措是在每個特色村寨建立民族文化表演廣場，組建業余文藝隊伍，突出民族文藝特色，而且經常與周邊鄉鎮、村寨開展文藝交流，傳統文化活動。另外，少數民族特色村寨保護與發展工作通過采取搶救保護、開發利用、對少數民族文化遺產傳承人進行確認激勵、在各小學開設少數民族文化課程等多種舉措，使得少數民族特色文化遺產得到了較好的保護與發展，有效地傳承了優秀的少數民族文化。

（三）發展特色產業，增強經濟活力

經濟發展是各項事業的基礎，也是少數民族特色村寨保護與發展的物質依仗。目前各少數民族特色村寨均根據本地實際情況，針對性凸顯本地的特色經濟，培植一村一品的特色產業，發展本地的特色產業，依靠特色取勝。特色產業的發展使少數民族特色村寨的經濟收入快速增長，增強了當地的經濟活力，提升了當地的經濟競爭力。

（四）緩解社會問題，推進民族團結

緩解少數民族地區在市場經濟發展和現代化、城鎮化建設加速推進情況下所帶來的一些社會現實問題，推進民族團結進步，是我國少數民族特色村寨保護與發展的目標之一。少數民族特色村寨往往較偏遠，甚至不少在大山深初，交通極為不便，經濟文化也較落后。在少數民族特色村寨保護與發展工作開展之前，不少村寨的青壯年多進城務工，有的長年累月居住在城市，甚至想方設法移民城鎮，所以不少少數民族特色村寨空巢老人、留守兒童情況突出，由此而引發的社會問題很普遍、嚴重。少數民族特色村寨保護與發展以來，由于當地特色產業的大力推進，使許多本來外出務工的青壯年重返家鄉，很大程度緩解了因空巢老人、留守兒童現象而引發的系列社會問題。

（五）創新經營管理模式，促進治理體系和治理能力現代化

為確保少數民族特色村寨在和諧中持續發展，各村寨根據自身歷史傳統和實際情況探索創新出各具特色的村寨經營管理模式。比如，特色產業發展較好的村寨依托特色產業確立了特色產業管理模式，通過現代企業、產業管理制度、管理手段和方式方法采用，在企業、產業管理的同時也對寨內居民予以管理或施以服務；比如，有的靠近公路旅游相對成熟的村寨探索出旅游業主導下的村民合作社共享模式，推選合作社負責人、組建合作社管理服務機構，根據村民出資比例共享受益、共擔虧損，較好地契合了市場經濟發展規律；再比如，有的距離公路較遠，旅游基礎建設相對需要加強和待大力開發的特色村寨，探索除了村寨參與旅游制度，引資外來企業，由外來企業主導，本村寨參與，村寨通過推選村民，成立機構，作為村寨與外來企業聯系的紐帶，對村寨村民負責和匯報情況，對外來企業提供服務、進行溝通，施以監督。這些新型的經營管理模式，一定程度彌補了基層政府和基層群眾自治組織管理服務力量的不足，較好地促進了本村寨的和諧、穩定、發展，較大地提升了少數民族地區治理體系和治理能力現代化水平。

三、少數民族特色村寨保護與發展工作存在的問題

我國少數民族特色村寨保護與發展工作在取得顯著成效的同時，所存在的問題也是突出的。

（一）整體風貌遭破壞現象并未杜絕

少數民族特色村寨建筑多為竹、木結構，易遭受蛀蟲腐蝕、防火比較困難，同時自然侵蝕也比較快，不易保養，還有一個很大的問題是無法加蓋多層，一般為兩、三層，比較低矮。這些不利、不便是少數民族特色村寨保護所面臨的現實困難。在旅游業相對不太活躍、距離大道較遠的特色村寨，政府的保護的資金支持和宣傳力度相對較弱，因此，有的村寨村民蓋新房時多蓋磚混結構，使得村寨的整體風貌受到破壞。還有的村寨村民在翻蓋、修復自住的特色民居時，改為磚混建筑，以圖一勞永逸，使得特色民居減少。既使是在大道邊、旅游業發展較好的少數民族特色村寨，村寨整體特色風貌遭破壞的現象也時有發生。

（二）急功近利急于求成，無助于科學可持續發展

由于特色村寨村民不少文化水平較低、目光見識不夠，再加上政府對特色村寨保護與發展的重大意義宣傳不夠，并且無論是基層政府、村寨村委會等自治性組織還是村民都有經濟發展的急迫沖動，將經濟收入的提高作為衡量特色村寨保護與發展成效的重要評判指標，在具體數據上往往偏重于認引進了幾個外地企業和投資者，吸引了多少外來資金、村寨年均旅游或特色產業收入是多少等，如此意識和作法造成了有的特色村寨存在著破壞性發展、掠奪性開發現象，存在著以環境、資源為代價發展旅游或特色產業現象，甚至有的為數極少村寨為吸引游客出現低俗的表演現象，這些都是急功近利、急于求成的表現，無疑從根本上、長遠上有害于少數民族特色村寨的保護與發展。

（三）資金不足，保護與發展力度不夠

少數民族特色村寨的保護與發展離不開必要的資金。目前看來雖然少數民族特色村寨地區經濟有了較大發展，但依然相對落后，大多少數民族村寨沒什么公共積累，地方政府包括鄉鎮和縣級政府財力也還十分有限，所以少數民族特色村寨保護與發展資金完全靠地方基層根本不可能做到。近年來通過引進資金開發旅游雖然有一定好轉，但客觀說旅游公司天然帶有牟利性，一切企業行為均須服務于企業利潤，所以，完全依靠旅游引資保護于發展少數民族特色村寨是不現實的，對那些較偏遠、村寨建筑比較破舊的少數特色村寨，很難引進企業開發旅游；對于那些產值較低、勞動力密集而市場需求不高的特色產品，也不會有多少企業愿意投資開發。因此，為更好地保護與發展少數民族特色村寨，需要中央和省、地市級政府加大資金投入力度。

（四）部門協作不夠，保護與發展合力沒有形成

少數民族特色村寨民族關系相對較復雜，民族協調較具有考驗性。目前體制內，民族宗教事務管理部門局是少數民族與政府溝通的中介，許多與少數民族切身利益相關的事務居多由縣縣級民族宗教事務局具體負責；目前政府部門只要涉及民族的事務，也都由縣民族宗教事務局執行，由該部門出面協調。 源于縣民族宗教事務局的機構設置、人員編制有限，再加上該局還有其他事務需要負擔，致使對少數民族事務的工作很難高效開展與較好完成。雖然縣級相關主管部門，比如旅游、城鄉規劃局、國土資源局、非遺保護中心等部門被明確為少數民族特色村寨保護與發展協調配合部門，但它們與縣級民族宗教事務局在保護與發展工作中如何分工，其它相關部門怎樣協調配合，現行法律沒有作出任何規定。所以目前看來在少數民族特色村寨保護與發展工作中政府各部門之間存在著協調不足，無法形成合力的現實景狀。

（五）利益分配不盡合理，村民積極性沒完全調動

對少數民族特色村寨實施整改，以吸引游客開發旅游業，從而充實保護資金，走可持續發展的生態之路是目前所在地政府進行的一項具體舉措。政府具體實施方式是，政府替自愿發起整改的村民預付改造資金，村民在獲得收益后逐年將資金還給政府。但是筆者在走訪中發現，有的村民不愿意接受整改。深入調查筆者了解到不愿意接受整改的村民認為景點給予的分紅太少，通過整改來增加的收益微乎其微，甚至認為連政府預付的資金也無法還上。以廣西三江程陽八寨為例，2016年程陽八寨之一平寨的景區門票收入的80%被承包開發的公司拿走，15%歸政府所有，而作為出資源的村寨僅能拿到5%。另外，表面上看特色村寨村民對村寨旅游的收入是按戶分配的，很平均，但是每戶的人口多少不一，實際上分到每個人手上的錢多少就是不一的。利益分配存在的問題挫傷了村民參與的積極性，有的村民對特色村寨保護與發展工作參與熱情不高甚至置身事外，漠不關心。

四、促進少數民族特色村寨保護與發展工作高效展開的對策

為推動少數民族特色村寨保護與發展工作高效展開并實現預期目標，針對既存問題，特提出以下治理對策：

（一）民主立法、嚴格執法，仰仗法治

法治理念深入人心，法治已經成為國家、社會治理器、重器情狀下，少數民族特色村寨工作也必須納入法治軌道。首先要科學、民主地制定本地的少數民族特色村寨保護與發展地方性法規，為少數民族特色村寨保護與發展工作的法治化奠定基礎。其次，要嚴格執法，將科學民主的少數民族特色村寨保護與發展地方性法規予以實現。沒有執法的跟進，紙上的法律是不可能自動實現的，其社會效果也就無法顯現出來。執法的跟進其必不可少的一個前提和基礎就是相應的執法機關和專門的執法人員。 我國各地目前尚無專門的少數民族特色村寨保護與發展機關和相應的工作人員。因此，在少數民族特色村寨所在地設置專門的保護與管理機關，組建執法隊伍，是十分必要的。

（二）科學規劃，分類保護，發揮規劃的指導作用

少數民族特色村寨保護與發展工作，關系到村寨長遠發展方向，是我國和諧鄉村建設的重大舉措，是我國新時期推動各民族團結和各民族共同繁榮的基本抓手之一。 因此，必須堅持全局統籌、整體謀劃，切不可虎頭蛇尾，這就要求必須針對特色村寨保護與發展工作制定規劃，在保護與發展規劃中規劃明確保護的客體和保護的內容，同時根據保護客體的不同，具體分類，然后采取相應的保護手段，比如對物質文化遺產的保護和非物質文化遺產的保護絕不可能采取一樣的保護方法、措施、手段，同樣是物質文化遺產，對特色民居的保護與對侗族風雨橋的保護，在保護措施、手段、方法上也不可能完全一樣，只有堅持規劃先行、分類保護的策略，才可能奏效。民族特色村寨的保護與發展工作在我國踐行不久，具有一定的開創性。國外的經驗雖可以借鑒，但源于國情、地況、文化傳統和民俗等差異明顯，也絕對不可以照搬照抄，因此必須充分發揮專家學者的指導、咨詢作用。目前我國大多數少數民族特色村寨都在地方規劃的基礎上，編制了本地的民族特色村寨保護與發展專項規劃，有的村寨還著手編制了五年規劃。從實踐反饋上看，凡是規劃做得好的地方，本地的民族特色村寨保護與發展工作也開展得卓有成效。比如湖北咸豐專門聘請清華大學城市規劃設計院和湖北省苗學會聯合編制了本地的苗族特色村寨保護與發展規劃，該地的特色村寨保護與發展工作取得了極大成效。有了科學的規劃，并且確保既定的規劃得以嚴格執行，非依法定程序不得修改，可以確保少數民族特色村寨保護與發展工作長期化、穩定化、有序化進行，這樣既能夠保障該工作的嚴肅性又可以確保其向著既定的目標扎實推進，取得成效。

（三）多元籌措資金，加大保護與發展力度

少數民族特色村寨保護與發展是一項民心工程，公益性極強，因此需要政府主導，需要加大保護與發展力度，足額的公共資金投入是必不可少的，而且隨著經濟、社會發展，政府需要相應加大資金投入的比例，“離開了政府公共資金的投入，依靠民間資本是不可能完成公益事業建設完全成效的”。 目前看來，雖然國家和各地方各級人民政府對少數民族特色村寨保護與發展工作有一定量的資金投入，但總量顯然不夠，同時每個特色村寨平均分配保護與發展資金，這一撒胡椒面作法更分散了有限的保護資金，無法做到有限的資金集中使用。筆者建議應該重點突破，力爭保護一個、建成一個、辦好一個、各個突破，逐漸形成規模效應。

當然，僅靠政府公共資金的投入，完全實現對少數民族特色村寨的周全保護與大力發展也是不現實的。所以，需要在政府的主導下，充分激發其他多方主體的能動性，以多方籌措資金，吸引更多的人力、物力和財力對少數民族特色村寨施以保護與發展。比如可以引進企業資本，基于本地實際情況開發當地的特色旅游資源；比如積極調動特色村寨村民的投資積極性，由村民開展農家樂、經營民族特色、民俗旅游產品，確保對少數民族特色村寨的保護與發展工作深入當地村民心中；再比如，積極正確企業事業單位、社會團體和個人的援助。只有多方籌措資金，才可以為少數民族特色村寨保護與發展求得足夠資金。

（四）多部門聯動，形成保護與發展合力

因為少數民族特色村寨的保護與發展工作是一項系統性、艱巨性工程，離不開其它相關部門的配合協作而僅僅依靠少數民族特色村寨專門保護與發展部門完成少數民族特色村寨保護與發展任務，達致預期目標，是很難做到。比如民族宗教事務局，少數民族特色村寨的保護與發展需要結合少數民族的風俗人情、需要切合少數民族的歷史文化傳統，只有這樣對少數民族特色村寨的保護與發展才有群眾基礎，才能夠深入人心，作為專司民族事務的機關，民族宗教事務局在這方面是行家里手，少數民族特色村寨保護與發展部門對村寨保護欲發展意義等的宣傳教育，提高村寨村民保護與發展特色村寨和民族文化的意識，無疑離不開民族宗教事務部門的協作配合；再比如，少數民族特色村寨的保護與發展規劃的制定、執行，不可能離開城鄉規劃部門的協作，對破壞少數民族特色村寨行為構成危害社會治安管理行為的，需要公安機關依法處罰。正如有學者所言：“少數民族特色村寨的保護與發展事關民族團結和各民族共同繁榮、共同進步，涉及到經濟社會發展的方方面面，需要政府各部門通力合作，齊心協力，方可見功效。” 目前我國少數民族特色村寨的保護與發展工作既沒有專司的保護與發展部門，其他部門的通力合作也沒能形成，應該組建專門的部門，同時明確合作機關及其具體的合作事項以及合作機關不履行或者推諉履行合作職責的法律責任。

（五）確立利益共享機制，充分發揮村民力量

民族村寨的魅力更重要的不是僵硬的建筑物，而是生活在其中的人們。人是少數民族特色村寨生生不息的源泉。少數民族特色村寨保護的目的絕不是將古老的東西固定化或者神圣化，而是在保護中求得發展。無論是保護還是發展都離不開特色村寨村民的參與，離不開他們的積極性、創造性發揮，少數民族特色村寨歸根結底是少數民族地區村民的特色村寨，是他們智慧的結晶。所以，只有充分調動少數民族特色村寨所在地村委會和村民的積極性，讓他們切身投入到村寨的保護與發展中來，特色村寨的保護與發展才可以變成一項日常性工作，常規化工作，也只有這樣對特色村寨的保護與發展才可以落到實處。當然，要想使特色村寨所在地的村委會尤其是村民自覺、自愿且全身心地投入到特色村寨保護與發展工作中來，其必要的前提是讓村民從特色村寨保護與發展中得到真正實惠，公平分享到相應利益，村民本就有事不關己高高掛起的小農意識，讓他們從特色村寨保護與發展中公平合理地分享到足夠利益，他們就會將這項工作視為自己的份內之事，就會大膽檢舉、揭發破壞少數民族特色村寨的行為。近年來，我國絕大多數少數民族特色村寨在政府的引導下，發展特色產業。通過特色民居改造扶持農家樂建設，推動少數民族特色村寨旅游業發展；挖掘少數民族飲食文化，發展少數民族特色餐飲業；扶持民間藝術團體表演，弘揚少數民族傳統文化；扶持少數民族傳統手工藝品生產。這樣的做法不僅利用市場機制有效地保護與發展了少數民族文化，也能拓寬了少數民族地區村民脫貧致富的門路。但是，利益分配不盡合理現象還普遍存在，因此，應該確立利益共享機制，讓每一位村民都能得到其應該得到的實惠與利益，以完全激發村民熱情使其全身心投入到特色村寨保護與發展工作中來。

注釋：

吳大華、郭婧.火災下正式制度的“失敗”——以貴州黔東南地區民族村寨為例.西北民族大學學報（哲學社會科學版）.2013（3）.

田敏莉、龍曄生、李忠斌.少數民族特色村寨的保護與發展——以咸豐縣官壩村為例.民族論壇.2014（1）.

王汝輝.民族村寨社區參與旅游制度與傳統文化保護比較研究.人民出版社.2012.173.

鄭喜淑.延邊朝鮮族生態文化資源保護與文化產業研究.社會科學文獻出版社.2012.129.

陳莉莉、鄧婕、曾相征.少數民族特色村寨開發村民受益機制研究——以西江千戶苗寨為例.民族論壇.2011（10）.