PPP問題研究

韓芬

摘要：我國各地政府都在積極的改進PPP項目，從而吸引大量的社會資本參與到城市公共服務建設中，使財政資金的杠桿作用得到發揮。PPP模式在全國展開，但是在開展的各類環節中還存在不合理的地方，融資渠道尚不能實現多元化，金融創新渠道單一，項目在后期運營中缺乏市場化運作規模。如果這些問題不能得到實際的解決，就會導致PPP不能順利推進。當地政府應該科學的選擇項目，敢于嘗試金融創新的融資渠道。

關鍵詞：PPP模式；項目；問題；對策

早在2014年，財政部就發布了《推動運用政府和社會資本運作模式問題的通知》，提出PPP模式。在2015年，國務院辦公廳也出臺了相關的規定，我國政府正式提出在公共領域方面開始大量的使用PPP模式，其在我國發揮了重要作用，在全國開始推廣，各地政府也相繼開始推出PPP模式。但是各類在開展PPP項目中還存在一些普遍的問題，導致我國PPP項目不能順利運行，要提出有效的解決措施，才能進一步推進我國PPP模式的落實。

一、PPP項目中存在的問題

近年來，國家開始大量的推動PPP模式的發展，各地政府結合自身的特色，開始推出具有地方特色的PPP項目，PPP項目呈現出繁榮的景象。但是在PPP項目高速發展的同時，項目的可持續發展受到挑戰，這些問題還不能引起人們廣泛的關注。

（一）項目選取不合理，可以產生穩定收益的經營性項目少

很多地方政府在進行PPP項目選取中，項目非常多，而且項目的流程非常復雜，存在建設資金不足的情況。項目的選擇不能結合自身的能力，導致大量的資金收益在市政類公益項目中非常少，不能彌補成本的經營項目會進行整體打包，進行PPP項目的推廣缺乏合理的論證。這樣的PPP項目最后只能由政府出資，有些政府為了可以成功的招標，他們甚至會做出兜底的承諾，選擇明投實債的方法。這樣的項目即使在前期可以順利開展，但是到了后期也會給政府帶來很大的財政壓力。這種只顧眼前利益的方式，不能解決資金的根本問題，長期看來不會減少政府財政的支出，只是將資金支付的時間向后推延。盡管可以短期地緩解政府財政資金不足的情況，但是在后期政府承擔的財政壓力比前期還要大，甚至會產生債務風險。

（二）項目投資規模缺少科學論證

在確定項目投資規模前，不能采取科學的論證，項目在后期資金會缺少資金。在項目建設后，前期一味地將項目規模擴大，但是后期項目需要大量的資金，項目產生的資金需求遠遠大于政府的預期。按照發改委財政部門的要求，PPP項目在前期需要進行嚴謹的項目識別，對政府的財政承受能力進行科學分析，從而在PPP項目實施中，資金的支出要在財政預算的一般公共預算中進行，而且比例要

低于10%。

（三）政府融資渠道狹窄

政府在采用PPP項目中，他們的金融創新手段不足，其融資渠道與社會資本相比還是比較狹窄的，參與項目建設的資本一般都是通過財政資金和銀行貸款的形式，其他的融資方式幾乎沒有。這樣會消耗大量的財政資金，政府在財政支出方面的壓力非常大，數額非常大的銀行貸款也不利于政府財政預算。通過完善的融資渠道，可以使資金得到合理的應用，使資金的應用更加的靈活。

（四）只顧眼前項目建設

我國在進行PPP項目推廣的環節中，其主要的作用可以使政府的職能發生轉變。以前社會資本很難進入到公共服務建設領域中，如今，社會資本的加入，使市場的經濟力增強。社會資本可以提供先進的技術，提升公共服務的能力。但是現在PPP項目中存在運營乏力的情況，項目前期只顧建設，資金一般都應用在項目的建設中。PPP模式要求社會資本在項目建設的全生命周期中都加入，不能只是注重工程的前期環節，對社會資本的后期運營也應該非常重視。但是在實際的操作中，地方政府不重視項目生命周期的參與意識，導致市場化的運作受到很大的限制。

在進行PPP項目招標的環節中，政府很難去轉變自身以往的觀念，通常他們會選擇那些資金實力雄厚的工程建設單位作為社會資本。但是這些單位盡管資金雄厚，但是他們的PPP運營經驗不足，只是重視建設環節，后期的運營環節中很少投入資金。很多項目可以通過后期的科學運營獲得更多的利潤，只有這樣才能真正實現PPP模式的意義。

二、PPP項目的完善措施

根據以往的PPP項目的研究，我國可以對國外一些成功的PPP項目經驗進行借鑒，結合我國的實際情況，從而有效的解決PPP項目實施中的問題，提升公共產品和服務的質量。政府應該著力改善PPP項目實施中存在的困難，完善改革公共產品和服務機制，創新發展方式和模式，推動政府職能的轉變，促進與企業的合作。將政府和市場的關系合理處理，項目投資應該站在長遠的角度。

（一）建立完善的法律和法規體系

在國家層面應該完善PPP項目為基礎的法律和法規，從而確保項目順利實施。現在，國務院、財政部等的指導意見中只是提出了一些行政性規章制度，沒有進行立法方面的改革。

其一，國家層面要盡快完善PPP項目的立法步伐，在立法的環節中，應該建立統一的PPP立法觀念，將“公治”精神落實，確保程序的暢通，完善宏觀調控方面的指導，掌握PPP項目的范圍和領域，政府的管理部門應該充分履行自身的職責，從而可以有效維護企業和自身的利益，有效控制項目風險，在進行項目融資中才能更加的合理，完善項目的執行，對項目中的各類操作進行監督，確保法律的適用性非常高，使投資主體的合法權益得到充分的維護，提升社會資本的參與度，使他們可以積極的投身于社會服務的建設中。

其二，要完善相關的法律和法規，在PPP項目實施環節中，很多法律和法規的適用性比較差，有的法規甚至會與相關的條款產生沖突，如《招投標法》和《土地管理法》中有沖突的條文，因此政府部門應該落實完善的法律程序，吸引更多的社會資本，使他們可以更好地參與到社會公共事業中。

其三，要制定完善的PPP項目操作流程。為了防止PPP項目在具體的操作中出現不完善的情況，政府部門應該針對相關的操作，明確操作的步驟和內容，履行世界銀行、亞洲開發銀行的項目管理方法，按照具體的操作流程進行，對政府的財政承受能力進行明確，完善采購計劃，建立項目合同等，為參與方提供實質性的幫助。

（二）完善綜合性管理平臺的構建

在綜合性管理平臺的構建中，政府應該發揮非常突出的作用，確保PPP項目順利的開展。按照我國PPP項目的實踐原則，結合我國的實際情況，使PPP項目管理平臺的效果更加明顯。PPP項目模式不僅僅要提供公共產品，而且還需要完善公共產品管理，實現管理體制的創新。所以，各個地區的政府單位負責人，應該完善政府的職能，從而可以積極的參與到協調中。

（三）積極培育完善的資本市場

政府要建立多元化的PPP項目，吸引大量的銀行、證券市場，逐步實現金融產品的革新，金融機構要不斷革新他們的產品。按照PPP項目的不同階段完善融資項目，在PPP項目建設初期，會有很多不確定的因素，這會造成項目本身的不穩定。PPP項目可以通過銀行貸款的形式存在，也能結合各類證券化的融資方式。

（四）完善專業人才的培養

在PPP項目實施環節中，完善專業人才的培養非常關鍵。PPP項目在我國剛剛起步，所以很多環節還存在不成熟的地方，導致PPP項目的實施受挫。所以政府部門應該采取可行的措施，完善人才的培養。使人才逐步朝著專業化的方向發展，政府部門和企業應該聯合培養人才，建立PPP項目規范和實訓基地，對發達國家的經驗進行借鑒。完善專業服務機構的建設，專業咨詢機構要確保PPP項目順利的運行。還應該促進PPP項目專業服務機構市場的建設，針對專業機構的服務，規范操作流程，使機構的信息透明化，防止行業出現壟斷。

三、結束語

針對不同地區開展PPP項目中的問題進行分析，采取合適的解決措施，確保PPP項目順利的開展。政府要不斷轉變觀念，完善相關機制，從而采取各類配套措施，促進PPP項目的長遠發展。

參考文獻：

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