德占時期青島土地法制及其當代啟示

趙子琦

摘 ?要 ? 本文以德占青島時期的土地法制為切入點，系統梳理了這一時期土地收購、拍賣、轉售、持有等各個環節的制度內容，分析了其對土地全面、全程控制的規制特點，并從土地立法的前瞻性和先導性、系統性和和平衡性以及可操作性和可執行性三個方面，分析總結了對當代的啟示。

關鍵詞 德占青島 土地法 啟示

中圖分類號：D929

文獻標識碼：A

今年兩會剛閉幕，財政部就在2018年立法工作安排中明確要對土地增值稅法進行立法研究，爭取盡早形成立法成果，這意味著我國的土地管理法律制度將迎來一個全面完善的契機。世界范圍內土地增值稅法的成功實踐可以追溯到1897-1914年的德占青島時期，回顧分析這一時期的土地管理制度，可以幫助我們更好地理解這一制度的發展變遷，更理性地看待不同時期土地政策的得失，并為我們完善土地法制提供有益的參考。

一、德占青島土地法制的出臺背景

19世紀80年代末德國為推行它的“世界政策”，迫切需要在遠東尋求一個類似香港的據點，作為專屬的軍事基地，以擺脫英國和其他國家的限制。經德國地理學家李希霍芬等人的詳細考察，山東青島的膠州灣作為中國北部最佳港口進入了德國人的視野。1897年11月14日，德國政府借口“巨野教案”中兩名德國傳教士被殺，派軍艦進駐青島，次年3月6日，德軍強迫清政府簽訂了《中德膠澳租界條約》，強租膠澳99年。自此，青島淪為德國的殖民地，德國海軍實際掌控了青島的政權。

德國政府一開始就把青島定位為其遠東的軍事基地，并有了較為長遠的考慮和通盤的謀劃。土地是重要的資源，也是總督府一切活動的基礎，尤其是港口和公共設施的建設需要大量的土地，所以對土地的掌控至關重要。同時他們也預測到，公共設施的建設將會帶來土地的升值，隨之可能引發土地投機行為，所以，必須建立一套強有力的土地管理制度，既能保障城市建設用地之需，又能有效平抑土地價格、平衡各方利益。

1897年，德國人單威廉被德國外交部派至青島，協助海軍部開展土地方面的工作，他親眼目睹了香港、廣州、上海這些開埠殖民地土地暴漲、投機盛行的過程，于是在總結土地管理經驗教訓的基礎上，開始精心設計青島的土地政策。

二、德占青島土地法制的主要內容

從時間順序看，單威廉設計的德占青島土地政策首先確立了德國總督的優先購買權、頒布了購地準則、隨后又陸續公布了十多個土地法規命令，這些文件涉及土地的收購、拍賣、轉售和持有等幾大環節，覆蓋了土地流轉的前、中、后全過程，是一個通盤考慮的完整體系。

（一）總督府的優先購買權和土地收購制度

為保證德占區的土地轉讓完全置于總督府的控制之下，總督府在第一時間確立了當局的優先購買權。1897年，德占青島伊始，遠東艦隊司令奧托·馮·迪特里希少將就發布文告，非經德總督之許可，禁止任何財產轉移，并制定了優先購地法。與此同時，單威廉開始代表總督進行土地調查，清理土地關系，為購地作準備。1898年2月10日德軍頒布購地準則，該準則采用原清軍駐防軍購地辦法，按地質優劣，將民地分作三等給價。截至1901年12月，除占有清軍所用的土地外，德國人以青島村為中心，共收買土地1.4萬余畝，城市和港口所需土地已經基本準備完畢。

（二）土地拍賣制度

德國總督當局依據優先購買權購得了大量土地，在備足了城市建設和軍事建設用地后，其余分成小幅地塊開始向私人拍賣。拍賣的底價，由總督組織評估委員會評估并參照以往拍賣的均價決定。拍賣前發布公告，告知日期、土地建設計劃及各宗土地的底價。參與競購者要提前申請，同時要說明購買目的、提交購買土地的使用計劃，競拍以出價最高者獲得土地。

（三）土地轉售制度

這里的轉售，主要指從德總督當局公開拍得土地后，由土地所有權人將土地轉賣給第三人的情形。首先，賣主欲轉賣土地時，應將買家的報價呈報給德總督府，總督府收到呈報申請后會派出兩名德國官員與本地居民一起核實地價，如果德總督府認為賣家所呈報的價格遠遠低于當時的市場價值，可以不予批準土地轉賣申請，并依優先購買權買下土地;若賣主出價較高，則征收實賺利潤的三分之一為土地增值稅。

（四）土地持有制度

首先，土地所有者每年要向德總督當局繳納6%的土地稅。購買土地后，須在規定期限內按使用計劃使用，否則，將予以處罰。初期的處罰是由政府以半價購回另行出售的方式，但鑒于當局沒有足夠的收購資金，1903年當局將處罰改為增加每年所納稅率：凡土地的利用不遵照原來購買時的目的，則將原來6%的稅率增至9%，即每隔3年增加3%，一直增加到年稅率為24%。一旦土地按計劃使用，稅率則仍恢復到6%。該規定自1906年起正式施行后，效果顯著。其次，對長期持有土地的也予以征稅：凡在25年之中沒有賣出的土地，應當重新估價，對于增加的價值，征收三分之一的土地增值稅。

上述土地政策的有效實施，對殖民地經濟社會發展產生了積極的成效。一是保證了大規模城市建設所需的公用土地;二是遏制了土地價格飛漲和土地投機行為，穩定了經濟秩序;三是給殖民地政府增加了財政收入;四是保證了城市規劃的落地實施，促進了城市建設的規范發展。

三、德占青島土地法制的特點及啟示

（一）德占青島土地法制的特點分析

1.始終保持對土地的全面控制

優先購買權保證德國人順利購得了城區范圍內的大部分土地，也保證了其對城市土地的有效控制，此外，通過交易報備制度、土地評估制度，全面掌握了私人間土地買賣的總體情況，同時也規范了土地買賣的規模、價格和用途。如土地轉售價格，規定1902年以后按土地評估價值計價，一旦出現以不正常低價避稅情況，當局可以優先購買。

2.土地監管貫穿了土地動態交易和靜態持有全過程

德占青島時期，土地的監管制度不僅涵蓋動態的交易過程，還包括了靜態的持有狀態。土地投機活動主要是通過買賣完成的，所以對交易中的轉售行為進行監控是絕對必要的，為此，德國殖民者創設了33.3%的土地增值稅，以此降低利益驅動。另外對持有土地的所有者，每年還征收6%的土地稅，以防止其囤積土地，坐等升值。對于長期持有土地的，也要每25年征收一次增值稅。這樣，與土地相關的每個環節都無一例外地受到監管，并由政府分享增值收益，這保證了各類主體、各個環節受益的均衡性，也較好地平抑了地價。

（二）德占青島土地制度的啟示

單威廉基于抑制地價，漲價歸公的理念設計了德占青島的土地管理制度，這也是在世界范圍內土地增值稅的首次實施，具有開創意義。單威廉的理念還因與孫中山平均地權的思想有相似之處，于1924年受邀成為孫中山顧問團專家，負責設計了中華民國的土地改革，后因孫中山去世，未能實施。在國民黨去臺后，以此為指導思想制定的土地政策在臺灣實施至今;在其他國家，1904年德國的法蘭克福、1911年德國中央政府都頒布實施了土地增值稅法，此后，中歐各國也相繼采用，當代的意大利、韓國等國也是實施土地增值稅的典型國家，其影響深遠，德占青島土地法制的啟示，總結有三。

1.土地立法要有前瞻性、先導性

德國海軍占領青島后立即制定出臺了一整套具有很強的前瞻性、針對性的土地政策，實踐表明，它們有效地引導了民眾的土地交易、建設改良等行為，達到了預期目的，既滿足了公共用地，又實現了經濟秩序的平穩，還為殖民當局增加了可觀的稅收收入。所以，在充分考查論證基礎上，制定一套具有前瞻性的土地制度十分重要，它讓當局能始終處于主動地位，而不是被動地疲于應對。制度的遲滯，很可能會形成一個新的既得利益集團，這時再立法由政府參與分享增值收益，就會遇到相當大的阻力，處理不好還會引發社會秩序的混亂。所以，土地立法應充分估計未來風險，在此基礎上制定前瞻性的方案，才是科學之策。

2.土地立法要講求系統性、平衡性

德占青島的土地制度涉及了總督府的土地收購、拍賣、轉售和持有等幾大環節，覆蓋了土地流轉的前、中、后全過程，是一個通盤考慮的完整體系。既考慮到了德國當局的絕對利益，也考慮到了社會公眾百的需求，既考慮到了轉售過程，也考慮到了持有環節，這樣周全嚴密，讓投機者無處鉆營，才不至于顧此失彼，從而全程掌控局面。單威廉意識到，僅僅在交易環節征收增值稅，不對持有環節征稅，隨著地價的上漲，持有人的預期獲利依然相當可觀，逐利者會飛蛾撲火般地買地，地價也會在這種強勢需求下難以控制，而對土地持有者征收每年6%的土地稅，增大土地持有的成本，就能壓縮持有環節的利益空間。當土地交易相關的各個環節獲利都趨于均衡適度，而且要付出相當的成本，投機行為也就自然失去了利益驅動。所以，當今很多國家和地區在土地（房產）法律制度中既對交易環節征稅，又對持有環節征稅，比如意大利的定期不動產增值稅就是針對持有環節，即使不動產未發生轉移，只要占有超過10年，就要重新評估，對其增值額征收增值稅。還有一些國家是通過房產稅的形式對持有房產征稅。這些都與單威廉的理念是一致的。土地管理制度的制定要把相關的所有環節、所有利益相關主體都通盤、平衡地考慮在內，這是啟示之二。

3. 土地立法要有可操作性、可執行性

科學的制度僅僅是成功的一半，德占青島土地制度的成效是通過其實施彰顯出來的。德國殖民者土地制度之所以能確保實施，有賴于以下幾個方面：一是總督府實質是德國海軍部領導下的軍人政權，其管理以軍事武力為后盾，帶有軍事化的特點，加之德國人固有的嚴謹務實作風，為其制度有效實施奠定了基礎。二是其土地制度內容翔實具體，包含十多個具體的法律文件，可操作性強。為使其制度具有可信度、公允度，德國人還注重配套制度的設置，比如拍賣、土地評估等制度。尤其是通過第三方參與的評估制度，使得土地價格的認定更為客觀，也更易為當事人所接受，避免了當事人商定價格的主觀性、趨利性;而且，幾乎所有的制度都有嚴格的法律責任條款。給我們的啟示就是，土地立法必須要要翔實具體、有可操作性，必須注重配套制度建設、必須有令必行。

需要指出的是，120多年前的青島土地管理制度，雖然是一套科學嚴謹、實用有效的制度，但其最終目的是為了德國模范殖民地的穩固發展，為了從青島攫取更多的經濟利益，其實質是服務于殖民者的殖民統治，這與我們當下致力完善的中國特色的社會主義土地法制有著本質的區別，因此，我們應一分為二地看待德占青島的土地制度，在堅持中國特色社會主義法制人民性的前提下理性認識，批判性地借鑒。

參考文獻：

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