論中國食品安全監管的癥結與出路

摘 要：安身之本，必資于食。食品安全問題關系到國民生命健康、產業安全和社會穩定。隨著社會的發展和人民生活水平的不斷提高，人民對食品安全的要求更為嚴格。隨著2000年的“毒大米事件”、2003年的“敵敵畏火腿事件”、2005年的“蘇丹紅事件”、2008年的“三鹿奶粉三聚氰胺中毒事件”、2010年的“地溝油蔓延事件”、2017年的“腳臭鹽事件”等一系列食品安全案件的頻發，我國急需建立一個適合我國國情的統一的食品安全監管體制機制來保障“舌尖上的安全”。本文將從目前中國食品安全監管的現狀出發，對食品安全監管中存在的問題進行研究分析并提出加強我國食品安全監管的對策建議。

關鍵詞：食品安全；食品安全監管；監管責任

1中國的食品安全監管現狀

對于中國的食品安全監管現狀，本文將從監管的主體和監管的法律制度兩個方面進行具體的分析。

1.1中國食品安全監管的主體

2013年3月10日召開的第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的 《國務院機構改革和職能轉變方案》規定要組建國家食品藥品監督管理總局，將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責等進行整合，賦予于國家食品藥品監督管理總局行使，并不再保留國家食品藥品監督管理局和國務院食品安全委員會辦公室。至此，我國基本結束了食品安全監管“九龍治水”的分散模式，食品安全監管的具體職責由食品藥品監督管理總局行使，另一方面，國務院食品安全委員會辦公室的撤并使國務院食品安全委員會失去了具體的事務執行機構，對食品安全委員會職能的發揮將會產生一定的不利影響。

1.2中國食品安全監管的法律制度

在中國，食品安全監管的主要法律依據是《食品安全法》。《食品安全法》于2009年2月28日正式發布，2009年6月1日起開始正式施行，它對我國存在的一系列食品安全問題做出了規定，但是并沒有對食品安全監管體制進行大的突破。修訂后于2015年10月1日開始正式實施的新《食品安全法》被稱為“史上最嚴”，它規定了從“農田到餐桌”的全過程監管，完善了具有統一權威的食品安全監管機構，更加突出了預防為主和風險防范，建立了食品安全最嚴格的標準，加大了懲處力度，同時強化了對互聯網食品安全的監管。

除《食品安全法》以外，《農產品質量安全法》、《農業法》、《出入境動植物檢疫法》、《進出口商品檢疫法》、《消費者權益保護法》等一系列法律法規為加強食品安全監管提供了法律依據。

2中國的食品安全監管的癥結

2.1食品安全監管法律法規體系仍不完善。

中國現有的食品安全法律法規體系仍不完善，沒有形成一套強有力的適合中國國情的食品安全法律法規體系。中國是一個依法治國的國家，法律法規是懲治企業食品安全犯罪的主要依據，雖然中國現存的法律法規體系隨著世情與國情的變化不斷進行著修正和完善，但是仍存在著很多問題：法律法規在一些領域存在著“立法空白”，為投機者提供了機會；在法律監管上仍然存在著法律斷層，出現立法與監管互相分離的境況；法律過分把握宏觀立法，在微觀領域沒有精細法律，投機者仍有漏洞可鉆；現有的法律法規處罰力度不大，法律威懾力不強，違法成本低，沒有形成企業“懼法不敢為”的社會氛圍；網絡食品安全的法律監管體系仍不健全，網絡食品安全事件頻頻發生。

2.2食品安全監管部門權責不清。

我國的食品安全監管過去是“九龍治水”的分段監管，現在隨著社會的發展，實行了“一龍治水”的大部制模式，食品藥品監督管理總局主要負責食品安全監管的綜合協調職能，但是，食品藥品監督管理總局剛剛開始起步，發展還不完善，存在著許多問題。加之我國食品安全監管體制的“路徑依賴”嚴重，交叉地帶監管模糊重疊，監管部門相互推卸責任，政府官員“不作為、亂作為”，食品藥品監督管理總局出現了權責不清“重藥輕食”的現象，形成了“大藥品、小食品”的監督管理格局。食品安全失去了監管機構，就猶如野馬失去了韁繩，食品安全事故定會出現。

2.3食品安全監管體制機制不完善，能力建設不足。

建立一套適合國情的統一的食品安全監管體制機制可以從制度上完善部門職責，加強信息流通與食品安全監管，形成一套相互協調、統一的食品安全監管體系，保證食品安全，讓人民“吃的安心，吃的放心”，解決民生問題，提高人民的幸福感。而我國目前還沒有形成一套適合我國國情的食品安全監管體制機制，在食品安全監管中存在著中央與地方監管職責不明確、食品安全監管鏈條斷裂、監管主體出現問題才找原因、監管主體職責不明、監管機制流通不暢、食品質量安全標準不統3風險管理和預防措施不到位、信息監管機制流通不暢、鄉下“最后一公里”的問題沒有解決、事前事中事后監管體系沒有很好的銜接、“網絡食品”監管體系缺失、政府“不作為、亂作為”等一系列問題。

3.1企業誠信意識缺失，趨利行為缺乏理性。

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，企業的趨利行為更加缺乏理性，誠信意識缺失。在食品安全中，由于食物是消費后才可以判斷其質量，企業抓住了這個特征，在市場競爭中，一些企業利用不正當手段謀取利益，危害公眾安全贏得利益。企業在社會主義市場經濟不斷發展的今天缺乏了一種社會的主體責任，沒有擔當，沒有原則，自律意識差，這也是導致食品安全事故頻發的主要原因之一。

3.2食品安全監管過程缺乏社會參與，“第三方監管”缺失。

社會的有效參與食品安全監管可以推動食品安全監管的有效進行，中國目前的監管過程透明度不高，社會力量在監管過程中參與度不高，在整個監管過程中政府發揮著主要作用。媒體在食品安全監管過程中存在著參與度不夠、過程性參與、出現問題大力報道，沒有問題不主動發覺等問題，沒有很好的發揮大眾傳媒的作用。同時，隨著社會的發展，社會組織在社會問題的解決中發揮著越來越重要的作用，而在我國現存的監管機制中，社會組織的參與力度仍不夠，社會組織對食品安全的監管僅停留在表面，受政府行為干預嚴重，沒有積極主動的深度發掘食品安全監管問題，沒有對政府和企業行為進行很好的社會監管，發揮其作用。 消費者是食品安全事故的“第一受害人”，在食品安全監管中應發揮主要作用。在我國，消費者維權意識較弱，消費者在消費了假冒偽劣商品如果不出現重大事故時，一般都會忍氣吞聲，而不是積極舉報，助長了企業的勢頭。

4中國加強食品安全監管的出路

4.1繼續加大食品安全監管立法，不斷完善相應法律法規。

中國是一個依法治國的國家，法律法規是加強食品安全監管的“第一道防線”。隨著社會的發展，政府要不斷修訂現行的相關法律法規，讓法律法規可以跟上時代發展的步伐不斷進行完善。隨著互聯網的不斷發展與網絡食品安全事故的頻發，我國的《食品安全法》中應修訂增加有關網絡食品安全的相關法律法規，保障網絡消費者權益。借鑒國外發達國家的經驗教訓，結合我國的自身國情，我國在法律層面要明確食品安全監管機構的職責與要求，從“農田到餐桌”的全過程監管職責體系要職責明確，在交叉地帶明確主體責任，避免出現相互推諉的現象，同時要加強在微觀領域的立法，事無巨細，達到監管無盲區。在法律層面要加強法律威懾力度，加大違法犯罪成本，用法律的威懾力預防食品安全問題的發生。

4.2建立食品安全綜合監督體系，強化主體責任。

建立起從“農田到餐桌”全過程無縫隙監管 ，準確把握體制內外的關系，建立起食品安全綜合監督體系，強化主體責任。食品安全綜合監督體系要明確各部門職責，拋棄“誰牽頭，誰負責”的理念，形成一個職責分明、統一高效的制度體系。更加突出食品安全監管機構的作用，明確其職責，從上抓好食品安全監管。進一步突出“預防為主、風險防范”的監管原則，完善食品安全風險監測、風險預估和食品安全標準等基礎性制度，建立起嚴格的食品安全市場準入制度，從源頭上“嚴把關，把好關”。食品安全綜合監管體系的構建不是一朝一夕就能完成的，要隨著社會的發展變化不斷進行完善，以人民的根本利益為原則不斷修訂。

4.3建立起與政府官員掛鉤的食品安全獎罰機制，實行“網格化管理”。

食品安全事故的頻發，一定程度上是政府“不作為、亂作為”的結果。政府官員在食品安全監管過程中尋求利益，“不作為、亂作為”，放縱了違法企業的行為，造成了人民生命財產安全的損失。要進一步突出政府的主體意識，增強官員的使命感，建立起與政府官員相掛鉤的食品安全獎罰機制，將食品安全監管與官員行政績效相聯系，緩解食品安全事件“曝光”之后才治理的風氣，將監管工作前移，讓食品安全監管部門真正發揮作用，形成一種“政府官員把關、政府嚴抓食品安全”的社會氛圍。實行“網格化管理”，屬地管理，條塊結合，劃片管理，全面覆蓋，責任到人，消除監管盲區，確保責任落實。

4.4增強企業主體責任意識，加強企業自律。

企業是食品安全過程的主要參與者，所有企業不論大小和行業差異都要建立起食品安全自我控制體系，執行食品危害與分析關鍵控制管理。所有企業都要在政府部門進行登記注冊，食品加工的全過程都要積極向有關部門進行信息登記，履行自身義務。企業要不斷加強主體責任，加強誠信意識，用良心生產食品，避免趨利性非理性行為，要不斷加強自律。作為社會的一份子，企業要不斷塑造自身形象，強化社會責任意識，承擔社會責任，贏得社會形象。在發生食品安全事故時，企業要積極擔負起責任，積極處理問題。

4.5實行食品安全社會共治，充分發揮“第三方作用”。

在全社會實行食品安全社會共治，充分發揮消費者、行業協會、新聞媒體等方面的監督作用，引導各方積極有序參與治理，形成食品安全社會共治格局。充分發揮消費者在食品安全中的積極作用，加大宣傳教育力度，積極引導消費者樹立起監管意識與維權意識，積極舉報。積極培育第三方食品安全社會監理主體，減輕政府食品安全的監管壓力，加強社會監督，充分發揮輿論監督、新聞傳媒的作用，從不同角度為違法行為進行紕漏和批判，行業協會要做好“引導者”，加強行業自律，在食品安全行業充分發揮作用；消費者協會要當好“監督者”，監督好食品安全，有情況盡早舉報，避免發展壯大；新聞媒體要做好“宣傳員”，新聞媒體在當今社會的影響力不可低估，要充分運用好這個媒介，對公眾進行積極宣傳，出現問題要第一時間反饋給公眾，緩解公眾情緒，政府部門也要積極將食品安全信息通過大眾媒介反饋給公眾，緩解信息不對稱問題。在互聯網食品安全中，要運用好“第三方監管平臺”的作用，“第三方監管平臺”要嚴把關，把好關，讓人民吃上安全放心的網絡食品。

民以食為天，食以安為先。食品安全事關人民的切身利益，食品安全監管是否有成效發揮著至關重要的作用。我國食品安全監管任重而道遠，借鑒西方發達國家的監管經驗，我國要不斷完善自身食品安全監管體制機制，逐步建立起適合我國國情的食品安全監管體系，同時要充分發揮“第三方組織”的作用，營造一個“食品安全監管人人有責”的社會氛圍，保證“舌尖上的安全”，早日實現偉大的“中國夢”。

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作者簡介：董潔，中央民族大學，學院：管理學院，專業：行政管理。