論中國食品安全監(jiān)管的癥結(jié)與出路

摘 要：安身之本，必資于食。食品安全問題關(guān)系到國民生命健康、產(chǎn)業(yè)安全和社會穩(wěn)定。隨著社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人民對食品安全的要求更為嚴格。隨著2000年的“毒大米事件”、2003年的“敵敵畏火腿事件”、2005年的“蘇丹紅事件”、2008年的“三鹿奶粉三聚氰胺中毒事件”、2010年的“地溝油蔓延事件”、2017年的“腳臭鹽事件”等一系列食品安全案件的頻發(fā)，我國急需建立一個適合我國國情的統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制機制來保障“舌尖上的安全”。本文將從目前中國食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀出發(fā)，對食品安全監(jiān)管中存在的問題進行研究分析并提出加強我國食品安全監(jiān)管的對策建議。

關(guān)鍵詞：食品安全；食品安全監(jiān)管；監(jiān)管責任

1中國的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

對于中國的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀，本文將從監(jiān)管的主體和監(jiān)管的法律制度兩個方面進行具體的分析。

1.1中國食品安全監(jiān)管的主體

2013年3月10日召開的第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的 《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定要組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責等進行整合，賦予于國家食品藥品監(jiān)督管理總局行使，并不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和國務(wù)院食品安全委員會辦公室。至此，我國基本結(jié)束了食品安全監(jiān)管“九龍治水”的分散模式，食品安全監(jiān)管的具體職責由食品藥品監(jiān)督管理總局行使，另一方面，國務(wù)院食品安全委員會辦公室的撤并使國務(wù)院食品安全委員會失去了具體的事務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，對食品安全委員會職能的發(fā)揮將會產(chǎn)生一定的不利影響。

1.2中國食品安全監(jiān)管的法律制度

在中國，食品安全監(jiān)管的主要法律依據(jù)是《食品安全法》?！妒称钒踩ā酚?009年2月28日正式發(fā)布，2009年6月1日起開始正式施行，它對我國存在的一系列食品安全問題做出了規(guī)定，但是并沒有對食品安全監(jiān)管體制進行大的突破。修訂后于2015年10月1日開始正式實施的新《食品安全法》被稱為“史上最嚴”，它規(guī)定了從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管，完善了具有統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，更加突出了預(yù)防為主和風險防范，建立了食品安全最嚴格的標準，加大了懲處力度，同時強化了對互聯(lián)網(wǎng)食品安全的監(jiān)管。

除《食品安全法》以外，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)業(yè)法》、《出入境動植物檢疫法》、《進出口商品檢疫法》、《消費者權(quán)益保護法》等一系列法律法規(guī)為加強食品安全監(jiān)管提供了法律依據(jù)。

2中國的食品安全監(jiān)管的癥結(jié)

2.1食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系仍不完善。

中國現(xiàn)有的食品安全法律法規(guī)體系仍不完善，沒有形成一套強有力的適合中國國情的食品安全法律法規(guī)體系。中國是一個依法治國的國家，法律法規(guī)是懲治企業(yè)食品安全犯罪的主要依據(jù)，雖然中國現(xiàn)存的法律法規(guī)體系隨著世情與國情的變化不斷進行著修正和完善，但是仍存在著很多問題：法律法規(guī)在一些領(lǐng)域存在著“立法空白”，為投機者提供了機會；在法律監(jiān)管上仍然存在著法律斷層，出現(xiàn)立法與監(jiān)管互相分離的境況；法律過分把握宏觀立法，在微觀領(lǐng)域沒有精細法律，投機者仍有漏洞可鉆；現(xiàn)有的法律法規(guī)處罰力度不大，法律威懾力不強，違法成本低，沒有形成企業(yè)“懼法不敢為”的社會氛圍；網(wǎng)絡(luò)食品安全的法律監(jiān)管體系仍不健全，網(wǎng)絡(luò)食品安全事件頻頻發(fā)生。

2.2食品安全監(jiān)管部門權(quán)責不清。

我國的食品安全監(jiān)管過去是“九龍治水”的分段監(jiān)管，現(xiàn)在隨著社會的發(fā)展，實行了“一龍治水”的大部制模式，食品藥品監(jiān)督管理總局主要負責食品安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)職能，但是，食品藥品監(jiān)督管理總局剛剛開始起步，發(fā)展還不完善，存在著許多問題。加之我國食品安全監(jiān)管體制的“路徑依賴”嚴重，交叉地帶監(jiān)管模糊重疊，監(jiān)管部門相互推卸責任，政府官員“不作為、亂作為”，食品藥品監(jiān)督管理總局出現(xiàn)了權(quán)責不清“重藥輕食”的現(xiàn)象，形成了“大藥品、小食品”的監(jiān)督管理格局。食品安全失去了監(jiān)管機構(gòu)，就猶如野馬失去了韁繩，食品安全事故定會出現(xiàn)。

2.3食品安全監(jiān)管體制機制不完善，能力建設(shè)不足。

建立一套適合國情的統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制機制可以從制度上完善部門職責，加強信息流通與食品安全監(jiān)管，形成一套相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系，保證食品安全，讓人民“吃的安心，吃的放心”，解決民生問題，提高人民的幸福感。而我國目前還沒有形成一套適合我國國情的食品安全監(jiān)管體制機制，在食品安全監(jiān)管中存在著中央與地方監(jiān)管職責不明確、食品安全監(jiān)管鏈條斷裂、監(jiān)管主體出現(xiàn)問題才找原因、監(jiān)管主體職責不明、監(jiān)管機制流通不暢、食品質(zhì)量安全標準不統(tǒng)3風險管理和預(yù)防措施不到位、信息監(jiān)管機制流通不暢、鄉(xiāng)下“最后一公里”的問題沒有解決、事前事中事后監(jiān)管體系沒有很好的銜接、“網(wǎng)絡(luò)食品”監(jiān)管體系缺失、政府“不作為、亂作為”等一系列問題。

3.1企業(yè)誠信意識缺失，趨利行為缺乏理性。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)的趨利行為更加缺乏理性，誠信意識缺失。在食品安全中，由于食物是消費后才可以判斷其質(zhì)量，企業(yè)抓住了這個特征，在市場競爭中，一些企業(yè)利用不正當手段謀取利益，危害公眾安全贏得利益。企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天缺乏了一種社會的主體責任，沒有擔當，沒有原則，自律意識差，這也是導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)的主要原因之一。

3.2食品安全監(jiān)管過程缺乏社會參與，“第三方監(jiān)管”缺失。

社會的有效參與食品安全監(jiān)管可以推動食品安全監(jiān)管的有效進行，中國目前的監(jiān)管過程透明度不高，社會力量在監(jiān)管過程中參與度不高，在整個監(jiān)管過程中政府發(fā)揮著主要作用。媒體在食品安全監(jiān)管過程中存在著參與度不夠、過程性參與、出現(xiàn)問題大力報道，沒有問題不主動發(fā)覺等問題，沒有很好的發(fā)揮大眾傳媒的作用。同時，隨著社會的發(fā)展，社會組織在社會問題的解決中發(fā)揮著越來越重要的作用，而在我國現(xiàn)存的監(jiān)管機制中，社會組織的參與力度仍不夠，社會組織對食品安全的監(jiān)管僅停留在表面，受政府行為干預(yù)嚴重，沒有積極主動的深度發(fā)掘食品安全監(jiān)管問題，沒有對政府和企業(yè)行為進行很好的社會監(jiān)管，發(fā)揮其作用。 消費者是食品安全事故的“第一受害人”，在食品安全監(jiān)管中應(yīng)發(fā)揮主要作用。在我國，消費者維權(quán)意識較弱，消費者在消費了假冒偽劣商品如果不出現(xiàn)重大事故時，一般都會忍氣吞聲，而不是積極舉報，助長了企業(yè)的勢頭。

4中國加強食品安全監(jiān)管的出路

4.1繼續(xù)加大食品安全監(jiān)管立法，不斷完善相應(yīng)法律法規(guī)。

中國是一個依法治國的國家，法律法規(guī)是加強食品安全監(jiān)管的“第一道防線”。隨著社會的發(fā)展，政府要不斷修訂現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，讓法律法規(guī)可以跟上時代發(fā)展的步伐不斷進行完善。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)食品安全事故的頻發(fā)，我國的《食品安全法》中應(yīng)修訂增加有關(guān)網(wǎng)絡(luò)食品安全的相關(guān)法律法規(guī)，保障網(wǎng)絡(luò)消費者權(quán)益。借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，結(jié)合我國的自身國情，我國在法律層面要明確食品安全監(jiān)管機構(gòu)的職責與要求，從“農(nóng)田到餐桌”的全過程監(jiān)管職責體系要職責明確，在交叉地帶明確主體責任，避免出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象，同時要加強在微觀領(lǐng)域的立法，事無巨細，達到監(jiān)管無盲區(qū)。在法律層面要加強法律威懾力度，加大違法犯罪成本，用法律的威懾力預(yù)防食品安全問題的發(fā)生。

4.2建立食品安全綜合監(jiān)督體系，強化主體責任。

建立起從“農(nóng)田到餐桌”全過程無縫隙監(jiān)管 ，準確把握體制內(nèi)外的關(guān)系，建立起食品安全綜合監(jiān)督體系，強化主體責任。食品安全綜合監(jiān)督體系要明確各部門職責，拋棄“誰牽頭，誰負責”的理念，形成一個職責分明、統(tǒng)一高效的制度體系。更加突出食品安全監(jiān)管機構(gòu)的作用，明確其職責，從上抓好食品安全監(jiān)管。進一步突出“預(yù)防為主、風險防范”的監(jiān)管原則，完善食品安全風險監(jiān)測、風險預(yù)估和食品安全標準等基礎(chǔ)性制度，建立起嚴格的食品安全市場準入制度，從源頭上“嚴把關(guān)，把好關(guān)”。食品安全綜合監(jiān)管體系的構(gòu)建不是一朝一夕就能完成的，要隨著社會的發(fā)展變化不斷進行完善，以人民的根本利益為原則不斷修訂。

4.3建立起與政府官員掛鉤的食品安全獎罰機制，實行“網(wǎng)格化管理”。

食品安全事故的頻發(fā)，一定程度上是政府“不作為、亂作為”的結(jié)果。政府官員在食品安全監(jiān)管過程中尋求利益，“不作為、亂作為”，放縱了違法企業(yè)的行為，造成了人民生命財產(chǎn)安全的損失。要進一步突出政府的主體意識，增強官員的使命感，建立起與政府官員相掛鉤的食品安全獎罰機制，將食品安全監(jiān)管與官員行政績效相聯(lián)系，緩解食品安全事件“曝光”之后才治理的風氣，將監(jiān)管工作前移，讓食品安全監(jiān)管部門真正發(fā)揮作用，形成一種“政府官員把關(guān)、政府嚴抓食品安全”的社會氛圍。實行“網(wǎng)格化管理”，屬地管理，條塊結(jié)合，劃片管理，全面覆蓋，責任到人，消除監(jiān)管盲區(qū)，確保責任落實。

4.4增強企業(yè)主體責任意識，加強企業(yè)自律。

企業(yè)是食品安全過程的主要參與者，所有企業(yè)不論大小和行業(yè)差異都要建立起食品安全自我控制體系，執(zhí)行食品危害與分析關(guān)鍵控制管理。所有企業(yè)都要在政府部門進行登記注冊，食品加工的全過程都要積極向有關(guān)部門進行信息登記，履行自身義務(wù)。企業(yè)要不斷加強主體責任，加強誠信意識，用良心生產(chǎn)食品，避免趨利性非理性行為，要不斷加強自律。作為社會的一份子，企業(yè)要不斷塑造自身形象，強化社會責任意識，承擔社會責任，贏得社會形象。在發(fā)生食品安全事故時，企業(yè)要積極擔負起責任，積極處理問題。

4.5實行食品安全社會共治，充分發(fā)揮“第三方作用”。

在全社會實行食品安全社會共治，充分發(fā)揮消費者、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等方面的監(jiān)督作用，引導(dǎo)各方積極有序參與治理，形成食品安全社會共治格局。充分發(fā)揮消費者在食品安全中的積極作用，加大宣傳教育力度，積極引導(dǎo)消費者樹立起監(jiān)管意識與維權(quán)意識，積極舉報。積極培育第三方食品安全社會監(jiān)理主體，減輕政府食品安全的監(jiān)管壓力，加強社會監(jiān)督，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督、新聞傳媒的作用，從不同角度為違法行為進行紕漏和批判，行業(yè)協(xié)會要做好“引導(dǎo)者”，加強行業(yè)自律，在食品安全行業(yè)充分發(fā)揮作用；消費者協(xié)會要當好“監(jiān)督者”，監(jiān)督好食品安全，有情況盡早舉報，避免發(fā)展壯大；新聞媒體要做好“宣傳員”，新聞媒體在當今社會的影響力不可低估，要充分運用好這個媒介，對公眾進行積極宣傳，出現(xiàn)問題要第一時間反饋給公眾，緩解公眾情緒，政府部門也要積極將食品安全信息通過大眾媒介反饋給公眾，緩解信息不對稱問題。在互聯(lián)網(wǎng)食品安全中，要運用好“第三方監(jiān)管平臺”的作用，“第三方監(jiān)管平臺”要嚴把關(guān)，把好關(guān)，讓人民吃上安全放心的網(wǎng)絡(luò)食品。

民以食為天，食以安為先。食品安全事關(guān)人民的切身利益，食品安全監(jiān)管是否有成效發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。我國食品安全監(jiān)管任重而道遠，借鑒西方發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗，我國要不斷完善自身食品安全監(jiān)管體制機制，逐步建立起適合我國國情的食品安全監(jiān)管體系，同時要充分發(fā)揮“第三方組織”的作用，營造一個“食品安全監(jiān)管人人有責”的社會氛圍，保證“舌尖上的安全”，早日實現(xiàn)偉大的“中國夢”。

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作者簡介：董潔，中央民族大學，學院：管理學院，專業(yè)：行政管理。