行政訴訟跨區域管轄制度實施可行性探析

摘 要：《行政訴訟法》自1989年頒布以來，一直施行依照“被告所在地”確定地域管轄的管轄制度，隨著司法實踐的推進，原有的地域管轄制度無法應對日益復雜的行政訴訟中的起訴與審理難題。行政訴訟跨區域管轄制度即是基于對司法現實難題的考慮，旨在打破舊有的地域管轄秩序，在一定層面上將司法資源從地域行政權的控制中獨立出來，進而實現司法審判的中立。本文主要從司法改革背景、司法審判獨立以及對解決行政訴訟難題是否具有實質效果層面，對行政訴訟跨區域管轄制度實施的可行性展開探討。

關鍵詞：司法改革；地域管轄；司法獨立

一、司法改革背景下的現實需要

我國現階段的行政訴訟制度始于1982年，我國的第一個行政審判庭——湖北省武漢市中級人民法院于1986年建立。相應的各地法院陸續建立行政審判庭以便審理行政案件。①目前，據統計每年約有500萬件行政訴訟案件由于無法在正常的訴訟渠道得到解決而流向信訪途徑，由于行政訴訟在化解糾紛方面的欠缺，各級法、檢及政府機關面臨著嚴峻的信訪壓力。建立巡回法庭和跨區域法院正是符合當前我國進行司法改革的思路，是對創新法院機構的重大舉措。具體到司法區域上，在現有的司法管轄區劃基礎上建立與行政區域不完全存在重合的法院管轄部分案件，有利于避免地方保護主義的頑疾。

行政訴訟由于被告主體的特殊性，在司法實踐中，法院審查行政訴訟的立案、審理與執行各個環節都避免不了要與本地行政機關打交道，因此，司法權的真正獨立就面臨著現實的壓力。其中，行政訴訟的管轄制度與措施也是導致司法機關無法擺脫當地行政權干預的重要因素，基于此，《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出，“探索創建與行政區劃適當分離的管轄模式，保證國家法律統一正確實施。”重點在于解決由于司法區劃高度依賴本地行政資源而給司法實踐帶來的現實困難，行政訴訟跨區域管轄改革順勢展開。同時，新修訂了《行政訴訟法》②通過立法的方式正式確立了行政訴訟跨區域管轄制度，為行政訴訟管轄制度的改革提供了立法依據。

二、提升司法審判的獨立與公正的有效措施

我國現行的行政訴訟管轄原則為“原告就被告”模式，即由做出初始行政行為的行政主體所在地人民法院管轄，但是由于被訴的行政機關和管轄法院同處一地，使得行政訴訟活動受到了很大的干擾，這種情況就是我們所說的司法行政化。③司法行政化的存在，使得司法機關與行政機關存在財政、人事以及組織方面的緊密聯系，審理案件時司法機關難以僅從案件本身出發，往往還需要兼顧各方利益，特別是行政機關的利益，這就導致了司法獨立的難以實現。

在這種背景下，探索將司法區劃與行政區劃相分離的跨區域管轄制度，對于減少司法行政化干擾法院獨立審判，確保司法獨立公正具有積極意義。司法獨立與公正是法院依法審理案件，處理行政訴訟糾紛，維護相對人及社會公共利益的前提基礎。只有法院獨立于政府，站在第三方的角度對案件做出裁判，才能增強公眾的司法公信力。十八屆四中全會所指出的巡回法庭和跨區域法院均是基于司法改革的基礎上進行的探索，對司法的公正獨立、司法職權的配置都是一種新的嘗試。④特別突出的問題是基層法院地方化現象，即地方基層法院司法機關人員的人員配置、職稱級別以及上下級管轄上都難以脫離當地政府的管制，傳統的司法管轄區完全依賴于行政區劃的設置，造成了司法的地區保護主義，設立司法機關與行政區劃相脫離的司法管轄制度有利于減輕和杜絕這種現象。

三、解決行政訴訟現實困難的有力手段

我國行政訴訟制度自確立以來，在司法實踐中主要面對的問題集中表現為“立案難、審判難、執行難”三大難題，并且由于行政訴訟在糾紛解決中無法實質發揮應有的效力，進一步導致了司法權威以及司法公信力的下降。具體來說，將“立案審查制”改為“立案登記制”是《行政訴訟法》的修改重點，但是在工作實踐中，“立案登記制”僅是從形式上拓寬了行政訴訟的起訴門檻，法院在之后進行實質審查時需要受制于《行政訴訟法》第49條關于“符合本法規定的起訴條件”的規定，并且，其中司法管轄因素是法院需要直面的一大現實問題。其次，進入到審理階段，形式上被告行政機關的行政行為需要接受法院的審查和裁判，實質上，由于法院在人、財、物方面都受制于政府，行政權力作為地方權力的核心，很多時候在“領導”著司法機關，在這種現實局面下，要法院完全不受干擾地審理案件難以實現。同樣的現象和問題也出現在法院在行政訴訟中的執行階段，審判獨立得不到保證，法院的執行權威與力度也難以實現。

作為創新與改革法院系統的重要措施，跨區域法院直接對跨地區行政訴訟案件進行受案管轄，體現了不同地域司法資源的調適和分配。由于跨區域管轄制度強化了最高院與高院在案件管轄與審理中的前期控制，有利于將地方司法資源的中立性設置，從而實現規避地方保護主義的不當干涉。行政訴訟跨區域管轄制度對于解決地方行政權對司法權的不當干預具有積極作用，但是，要真正實現該制度的完善統一，還需要各級法院相互協調與妥協，行政訴訟跨區域管轄制度的真正確立任重而道遠。

注釋：

①楊宗.《行政訴訟跨區域管轄的意義》.《佳木斯學院學報》，2016年第10期總第167期.

②《行政訴訟法》第18條第2款規定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”

③王書娟.《行政訴訟跨區域管轄制度運行現狀檢視——以目的論為視角》.《福建江夏學院學報》，2016年12月第6卷第6期.

④崔明.《我國行政訴訟管轄制度改革研究》.華東政法大學，2016年碩士學位論文.

參考文獻：

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[2]郭修江.行政訴訟集中管轄問題研究——<關于開展行政訴訟案件相對集中管轄試點工作的通知>的理解與實踐[J].法律適用，2014年第5期.

[3]江必新.中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構建的基礎、依據及構想[J].行政法學研究，2013年第4期.

[4]章志遠.行政案件相對集中管轄制度之省思[J].法治研究，2013年第10期.

[5]黃學賢，楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破[J].法學評論，2013年第6期.

[6]馬懷德.行政審判體制改革的目標：設立行政法院[J].法律適用，2013年第7期.

作者簡介：

楊爽，女，漢族，四川瀘州人，四川警察學院，本科，研究方向：憲法與行政法。