我國高校辦學自主權演變及路徑

內容摘要：高校辦學自主權這一概念，是我國高等教育改革中發展起來的一種高等教育管理思想和原則，政府也在一系列關于高等教育的文件和法律中提到高校辦學自主權的問題。本文從我國高校辦學自主權的由來入手，通過分析其歷史演變，了解我國高校辦學自主權發展情況，揭示其在落實中存在的困境和原因，并提出相應的解決路徑。

關鍵詞：高校 辦學自主權 演變及路徑

一.高校辦學自主權問題的由來

（一）高校辦學自主權的內涵

1.概念

理解高校辦學自主權，有兩個視角：一是教育學視角，認為高校辦學自主權是高等學校針對其面臨的任務和特點，為保障辦學活動能夠依據其自身特點和內部客觀規律的要求，充分發揮其功能所必需的自主決策權、自主執行權、自主監督權等。[1]二是法學視角，認為高校辦學自主權是大學及其他教育機構在法律上享有的、為實現其辦學宗旨、獨立自主地進行教育教學管理和實施教育教學活動的資格與能力。[2]上述兩種理解高校辦學自主權的視角不同，但它們有三點共同點：第一，高校辦學自主權是為了發揮高等學校的功能；第二，高校辦學自主權是為了高校能夠獨立處理教育教學事務；第三，高校辦學自主權是高校必須要享有的。

2.性質

第一，高校辦學自主權具有相對性。高校是社會的一部分，它的存在與發展離不開政府和社會，因此政府和社會各方面對高校辦學自主權存在著影響和控制。

第二，高校辦學自主權具有雙重性。對高校內部而言，高校辦學自主權是一種權力，它具有控制和支配的能力；對高校外部而言，高校辦學自主權則是一種權利，根據高教法的規定可以自行處理教育教學事務。

第三，高校辦學自主權具有層次性。最高層次表現在整個高等教育的辦學活動與政府控制之間旳關系上；第二層次表現在一所高校的辦學與政府控制之間的關系上；第三層次表現在高校的主體辦學與校內各組成部分與教職工之間的關系上。[3]

第四，高校辦學自主權是一種公權力。但這并不代表政府可以替代高校，深入到高校管理的方方面面。政府需要做好宏觀調控與組織協調工作，以保證高校完成任務所需的教育資源的配置。政府必須在法律規定的范圍內進行宏觀調控與組織協調，而不應該直接參與高校管理。[4]

3.內容

《中華人民共和國高等教育法》和《2010年綱要》規定高校辦學自主權主要有以下七項：招生自主權、學科專業設置權、教學權、科研開發和社會服務權、國際交流合作權、機構設置與人事權和財產管理使用權。

4.與大學自治的區別與聯系

“高校辦學自主權”與“大學自治”既有聯系也有區別，聯系體現在：第一，都承認了高校的法人地位，尊重高校的辦學權利；第二，在微觀層面上都認為高校應該依據自身的內在規律與邏輯屬性處理教育教學事物，在宏觀層面都認為政府則應該主要通過教育立法、財政撥款等宏觀調控手段對高校實施管理；第三，二者的目標相同：尋求自主權與辦學最佳效益的平衡點。

區別在于：第一，傳統性不同。大學自主更為傳統，是西方大學與生俱來的內在屬性，并廣泛形成了一種文化特征；第二，主動性不同，大學自主更為主動，高校辦學自主權較為被動。大學自治出發點在于大學自身，政府對高校的干預僅僅是有限的宏觀層面，而高校辦學自主權是一種為了擺脫政府過度控制的被動行為；第三，出發點不同。大學自治是以自主權的存在為基礎，重視自主權的實際應用過程；辦學自主權的行使就是一個追求自治的過程，其著重點在于這種權利的有無和范圍。

（二）高校辦學自主權的歷史演變

我國大學建立于近代，受“教育救國”的思想影響，以西方為榜樣，這限制了大學自主發展的空間；新中國成立后，政府一直徘徊于集權與分權之間，并且，高校既渴望獨立自主，但在行使自主權上又力不從心，對政府表現出依附于逃脫的矛盾狀態。依據我國大學建立后不同時期的特點，將高校辦學自主權發展階段分為以下四個階段：[5]

1.依附依賴階段

19世紀末20世紀初，我國現代意義上的大學產生了，在原有的教育體制下，學習西方先進技術。此階段的高校沒有獨立發展的意識和能力，只能服從于政府的支配，帶有濃厚的官僚色彩。由此可見，我國大學從產生起，就面臨著缺乏維護自身利益權利的能力與意識，對于追求西方大學的“大學自治”更是無從談起，最終造成了政府對高校高度集權、高校對政府過分依賴的局面。這個階段對西方高等教育的借鑒與吸納限定在制度層面上，種種舉措只是舊體制內的一種大的調整，并沒有改變專制教育的實質。

2.加強控制階段

1919年以北京大學為首的青年學生發起了五四愛國運動，掀起了新民主主義運動的開端。從此，大學成為推動社會思想進步的重要場所，政府想再像以前那樣將大學降至管制隔離是不可能了。這個時期的高校承擔起了自己的社會責任，積極參與救亡圖存的愛國運動，與政府之間屢屢發生沖突，政府為了維護其統治，對高校釆取了嚴厲鎮壓等手段，加強了對其的管理和控制。

3.計劃集權階段

1949年新中國成立后，我國社會各方面進入了一個相對穩定的發展時期，但由于受當時國際形勢的影響和制約，我國以蘇聯模式為藍本，以高度集中、計劃指令為主要特征的中央集權型高教管理體制得以確立，由政府對大學的直接管理。在社會主義改造期間，政府逐步地將高校等社會機構國有化，成為政府的附屬機構并釆用高度集權的管理模式。在以后的三十多年計劃經濟體制下，政府對社會的政治經濟實行了高度集權的直接管理模式。這一時期，政府對高校的管理主要是以直接管理為主，高校是沒有任何獨立自主的地位的。不過也應該看到，我國高端人才培養速度在這種直接管理的模式下大大提高，對發展經濟的迫切需要做出了巨大的貢獻。

4.持續放權階段

1987年后中國實行了改革開放，社會的經濟發展取得了巨大成就，政府的社會管理職能和服務職能日趨成熟穩定，高等教育贏來了恢復和發展的機會：恢復高考、高校重建等。1995年頒布了《中華人民共和國教育法》和1998年頒布《中華人民共和國高等教育法》，至此，高等學校的法人地位最終確立，維護高校辦學自主權從此有了明確的法律依據，一系列的高等教育體制改革措施在一定程度上推進了政府管理與高校關系的平衡。政府管理在高校自主辦學中不斷地優化：逐步地從集權走向分權、從管制走向合作、從控制走向治理。在這一階段中，政府與高校、社會之間形成一個多元的治理網絡，政府的管理通過溝通、協商等非強制的方式來調節各方的關系，將辦學自主權還與高校，隨著政治體制的改革日趨完善，政府的管理能力不斷提升，兩者一定能夠找到平衡點，共同促進高校發展。

二.高校辦學自主權的發展

（一）落實困境

1.政府和高校權利邊界不清

第一，政府在高校管理上在一定程度上存在越權行為。

雖然《高等教育法》確立了高校七項辦學自主權，但在實踐中，仍然存在著政府對高校越權管理、越權干預的問題。與《高等教育法》等賦予高校的辦學自主權相比，高校實際擁有的辦學自主權還有很大差距。

第二，法律沒有明確界定政府的權力范圍。

高校作為一種組織在社會運行，需要得到政府許可和支持，要依賴政府的協調來獲得教育資源。政府成為了高校發展所必不可少的外部因素，而沒有法律規定政府在高校管理中的權力范圍。在政府對高校進行宏觀調控與監督管理時，宏觀調控與監督管理的方式沒有具體規定，注重效率的行政化管理方式與高校的自我發展與管理相矛盾，有時延誤甚至阻礙高校的發展。

2.高校內部行政權力與學術權力不平衡

我國政府是公立大學的投資主體，政府既是大學的舉辦者，又是大學的管理者，使得大學的行政權力成為了政府權力的延伸。高校行政權力往往居于主導地位，而學術權力常常被忽視，甚至被行政權力所侵蝕。行政權力擁有對資源的分配權，使得學術權力的發揮依賴于行政權力的行使，如高校行政人員在科研經費劃撥、職稱評審、學位授予等方面常常處于主導地位，這使得高校出現行政權力的擴張與泛化，而影響學術人員創造力的發揮，打破了行政權力與學術權力的平衡，進而影響高校自身的發展。

3.高校行為失范時有發生

在落實高校辦學自主權的過程中，高校的失范行為時有發生。很多高校對學生進行管理時時常以不同理由勸退學生或對學校出現了突發事件處理不當等，高校是自主辦學的行為主體，辦學自主權的實現與否在很大程度上與高校的行為有關。高校諸多失范行為對高校辦學自主權的實現形成了很大的挑戰。

（二）影響落實原因

1.法律制度：立法設計存在缺陷

第一，高等教育的功能定位存在偏差。

高等教育的這種公共屬性決定了高等學校應由國家來舉辦，實現國家的人才培養目標自然成為了高校功能的應有之義，具有無可爭議的合理性。但過于強調將高等教育定位于國家功能之上，必然容易忽視了其應有旳其他社會功能。

第二，高校與政府之間的關系定位自相矛盾。

當前法律規定將行政管理機構與高校之間的關系定位于了一種管理與被管理，領導與被領導的模式下，大有應將高校視為政府職能組成部分之意。《高教法》第十一條又明確提出“高等教育應面向社會依法自主辦學，實行民主管理”。

2.政府體制

第一，教育體制改革緩滯。

改革開放以來，市場經濟體制改革首先推動了經濟結構的調整，但由于政府結構相對獨立于經濟結構，加之主客觀的一系列原因，政府對于經濟結構變動的反應往往相對滯后。這就導致作為政治體制改革重要環節的教育體制改革無法順利推行，制約了高校辦學自主權的有效落實。

第二，政府管理職能錯位。

政府的教育管理職能仍然停滯于計劃管理的模式未有效轉變，對宏觀管理與微觀管理的尺度把握上時常錯位，并沒有有效、全面的下放相應的自主權力。政府對高校的規劃、調控、監督職能作用微弱，而執行能力過重，習慣以政策取代法律，通過不斷下發行政性的政府文件、通知等方式干預高校的具體事務。導致在缺少規劃的情況下出現了許多重復建設和短期行為，浪費了大量的精力于此，阻礙了高校辦學自主權的依法落實；同時，也抑制了高校的辦學能力與活力。

3.高校本身

盡管高等學校在法律上已經獲得了獨立的法人地位，但獨立自由的理念被工具理論所遮蔽，大學的主體性和自主性長期處于缺位或缺失狀態，易逐漸陷入了危機之中。原因是由于大學章程對于政府與高校的溝通、規約功能失調，導致高校普遍存在自我發展動力不足、約束機制空乏的情況，直接或間接阻礙了高校辦學自主權的有效落實，且衍生出種種亂象。

三.高校辦學自主權的解決路徑

1.完善高等教育法律法規

法律的旨意在于促進政府依法行政，督促高校依法辦學。政府依法行政和高校依法辦學都以教育立法為前提，在教育立法中要充分體現高校學術權力地位，將政府的宏觀調控與高校的自主辦學有效結合。教育法中有關高校辦學自主權的規定仍存在不清晰的地方，嚴重影響了自主權的落實。應盡快細化教育法中相關規定以增強其實施過程中的實用性。

2.政府確立職責范圍，優化管理方式

高校辦學自主權的落實并不意味著完全脫離政府，高校作為社會系統的一部分，政府對高校的管理應是宏觀的、間接的。[6]第一，政府要確立職責范圍。根據管辦分開的原則區分高校的所有權與即辦學權，政府只負責高校的所有權，是高校的監督者、投資者、協調者，政府的重點應放在教育；高校的重點在辦學，應結合自身優勢，進行自主辦學。第二，政府要優化管理方式。政府應尋找與高校之間平衡點，將有效管理與自主辦學協調統一起來。政府應關注高校發展戰略規劃，監督、評估高校的教育質量，劃撥教育經費等。而對于高校具體管理細則，則應交給高校自主處理。

3.高校要加強章程建設，提高民主參與度

在高校管理內部，高校章程具有最高層次的領導者地位，是大學內部統籌性、全局性的規范文件。只有通過各方的協調，共同提升高校章程的法律地位與效力，才能保證高校辦學自主權的落實。目前高校章程制定過程存在自上而下，缺乏民主參與的問題，為解決這一問題應提高民主參與度，總結經驗，廣泛聽取各部門、學校內組織、師生員工等的意見，確保高校章程的領導地位。

參考文獻

[1]林正范等.論高校辦學自主權的含義、依據與范疇[J].上海高教研究，1994（2）：51-54.

[2]勞凱聲等.規矩方圓——教育管理與法律[M].北京：中國鐵道出版社，1999：219-220.

[3]林正范等.論高校辦學自主權的含義、依據與范疇[J].上海高教研究，1994（2）：51-54.

[4]劉江平，劉曉瑜.高校辦學自主權：性質、困境與出路[J].中國高等教育，2016（07）：46-48.

[5]黃厚明.大學自主權的歷史、文化視角[J].理工高教研究，2002，（6）：30-31.

[6]趙上.我國高校辦學自主權的歷史演進和現狀分析[J].中國輕工教育，2012（06）：6-8+14.

基金項目：江蘇省教育科學“十二五”規劃課題，以學習者為中心的高校思想政治理論課教學模式研究（B-b/2013/01/034）

（作者介紹：吳寧子，南京林業大學馬克思主義學院碩士研究生，主要從事高校學生思想教育與管理）