國家監察體制改革下檢察機關的發展方向

摘 要 2018年3月11日舉行的十三屆全國人大一次會議通過了新的憲法修正案，標志著正式建構以憲法為核心的國家監察法治體系。國家監察體制改革必然會對現行檢察制度運行機制造成影響，這不僅對檢察機關的職能安排和部門設置做出了重大調整，更是借改革契機重新檢視檢察權的屬性和檢察機關的憲法定位，以厘清改革后檢察權的權能價值和檢察機關的功能架構，重塑以公訴為中心的檢察職能體系。

關鍵詞 國家監察體制 檢察機關 檢察權

作者簡介：劉思涵，武漢理工大學文法學院行政法學專業研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.194

一、 改革下的理論爭辨：檢察權屬性和檢察機關憲法定位的再審視

（一）檢察權屬于行政權

該觀點得到了陳衛東等學者的支持，理由是盡管在我國憲制上檢察機關不屬于行政機關序列，但檢察權只是帶有部分司法的特點，在本質屬性上應歸于國家行政權。

一是從“檢察一體制”原則出發，檢察機關的組織體制和行動規范使得檢察權具有上命下從、層級建構的行政權特點。

二是從憲法體制上的權力架構和劃分上看，西方政治權制結構的基本劃分是立法權、司法權和行政權的互相分立與制衡，檢察權不屬于與三權同層級的獨立的權力。

三是通過對比司法權和行政權的本質屬性和特征，總結出檢察權不具有中立性、獨立性和消極主動性，從實質上應歸屬于行政權。

以上分析僅僅停留在形式意義上區別，即“不論活動本身的性質如何，一律根據機關的性質區別國家的職能。” 如果只因為檢察機關的組織體系和運作機制帶有行政機關的特點，便將檢察權定義為行政權，這是極其簡單片面的劃分。行政性特征只是檢察權的一部分，不能以局部特點代替整體的屬性。所以檢察權的屬性不應是行政權。

（二） 檢察權屬于司法權

從我國《憲法》和《人民檢察院組織法》中對國家機構的表述可以發現，法律上對檢察機關并未明確規定為司法機關，而是作為“檢察機關”與“行政機關”、“監察機關”和“審判機關”等并列。 長期以來我國習慣將檢察院與法院并列，統稱為司法機關，與作為執法機關的政府并列為二級國家機關，由作為立法機關的人民代表大會產生，并對其負責、受其監督。這便是在我國“議行合一”的政治體制下實行的“二元司法體制”，檢察機關被認為是和審判機關平行的司法機關，所以檢察權當然的是司法權。

根據對學者觀點也可得出檢察權具有司法權屬性：

一是我國現行法明確規定檢察機關在國家體制上具有與法院相等的獨立地位，檢察機關依法獨立行使檢察權。

二是認為檢察官行使的實際上是原本屬于法官的部分職權，充當的是“站著的法官”的角色，認為檢察官和法官同質但不同職，具有等同性。

三是檢察機關的基本職能是行使公訴權，通過審查證據材料及運用法律代表國家追訴犯罪活動，具有司法權性質。

應認識到，簡單的將檢察權定性為司法權、將檢察機關定位為司法機關，不能完全解釋清楚檢察權的另一部分行政權屬性。檢察權只是帶有部分司法權的特點，且該特點只是相對的、不全面的，另外檢察官的獨立性只是相對的，并不能改變檢察權的本質特性 。將檢察權的屬性定位司法權，同樣落入了以片面代替整體的困境。

（三）檢察權屬于法律監督權

從我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的相關規定看，檢察權的屬性應為法律監督權，因為檢察機關在憲法規范層面被定義為法律監督機關。

我國作為社會主義國家，人民檢察制度是在借鑒蘇聯1936年憲法的基礎上建立起來的。但從憲法體制上看，檢察機關對行政機關和審判機關實行一般監督權無疑是越權行為，破壞了我國在人民代表大會領導下互相平等的二級國家權力體制，檢察機關過度寬泛的監督權也會造成對行政機關內部權力運行的干涉和對審判機關獨立裁判的影響。所以1979年《檢察院組織法》和1982年憲法將人民檢察院規定為“國家的法律監督機關”，并取消了一般監督權的規定。

我國的檢察體制自建國后發生過數次大的變動，如果能在司法改革和國家監察體制改革的契機下，對現有的法律監督權理論和檢察職能配置體系重新思考，從國家公權力結構和憲法體制上重新認識檢察機關的法律監督機關定位、重新審視檢察權作為法律監督權的定性，從而厘清改革后檢察權的權能價值和檢察機關的功能架構，這是深入推進檢察體制改革的良機。

二、改革下的內部調整：重塑以公訴為中心的檢察職能體系

公訴職能是檢察機關的基本職能和本職任務，在整個檢察機關職能體系中處于中心地位。無論是以1954年憲法為根據建立的“以一般監督權為主導”的檢察職能體系，還是后來建立的“以偵查為中心”的檢察職能體系，都是對檢察權屬性的認識不清和對檢察機關職權配置的理解錯位。另外無論是抗訴還是檢察意見都是檢察官對法官違法或不當的訴訟行為的異議，是將自己的意見表達出來請求法官作出合適的處理，所以這只是審判過程中的訴訟權利，應該歸屬于公訴權。

除此之外，實踐中長期以來忽略了對民事公訴和行政公訴的發展。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“探索建立見檢察機關提起公益訴訟制度”，并授權北京等13個省市區開展公益訴訟試點。這不僅是對檢察機關在職能調整和人員轉隸的背景下對其進行的職權填補和重新配置，也是對檢察制度改革的重新探索和規劃。

一是從行政公益訴訟來看。現在檢察機關可以對履行職責中發現的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國家財產保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害，向行政機關提出檢察建議或提起行政公益訴訟。

二是從民事公益訴訟涉及的大多是社會公共利益，當沒有法定、適格的機關組織、社會團體時，檢察機關可以代為提起民事公益訴訟，作為此類侵權案件的最后救濟。

可以說公益訴訟作為檢察機關新增加的職能，完善了檢察機關公訴制度的內容，彌補了以往檢察機關對相關領域的監督空白點，也發展了檢察機關內部的民事訴訟職能和行政訴訟職能，有利于檢察機關以公訴為中心的檢察職能體系的重構。

三、改革下的外部建構：形成全面系統的國家公權力制約體系

盡管國家監察委員會整合了原屬于檢察機關的部分職能，但檢察機關的監督權和國家監察委員會的監察權仍具有明顯的差異。

一是從權力指向的對象來看，監察委員會的監察對象僅限于行使國家公權力的公職人員是否存在貪污腐敗行為，不涉及其他國家機構的權力運行和決定；但是檢察機關的監督對象是國家機關的行為。

二是從權力包含的范圍來看，監察委員會的監察范圍從公職人員是否依法履職、秉公用權、廉潔從政一直囊括到是否遵守道德操守情況；而檢察機關的監督范圍僅僅限于國家機關的活動是否具有合法性，其依據的是法律而不是黨紀黨規和道德規范。由此可以看出，國家監察委員會和檢察機關的關系不是以此代彼的沖突關系，而是相互補充、相互彌補的關系，從而在重構憲法權力結構下形成全面系統的國家公權力制約體系。

（一）構造檢察制度和國家監察制度的有效聯動機制

檢察機關和國家監察委員會間相互配合、協調分工，使檢察機關對行為的監督和監察機關對人員的監督形成有效聯系的監督體系。檢察機關在對國家機關的行為合法性進行法律監督時，如果發現該機關的公職人員存在違法違紀、貪污腐敗、失職瀆職等問題，應如何申請監察委員會介入案件調查。

（二）建立檢察機關對國家監察委員會的有效監督制約機制

國家監察委員會作為一個前所未有的龐大的反腐敗機構，擁有的權力如果得不到有效的制約和監督，會造成權力異化、甚至破壞建立該制度的最初目的。檢察機關作為“法律的守護人”和國家、社會公共利益的代表著，可以對監察委員會在行使權力的過程中的違法行為進行有力的監督和制約。例如檢察機關可以通過審查監察委員會調查移送的職務犯罪案件是否符合起訴條件從而行使法律監督權，另外檢察機關還可以通過監察委員會行使的對公民人身權和公民、法人、其他組織的財產權的強制措施進行法律監督，從而達到維護人權的目的。

四、總結

國家監察制度改革改動了我國的權力運行架構，也變動了檢察機關的職權配置和機構設置，給現行檢察體制造成了巨大的影響。通過改革契機，在新的憲法體制中重新審視檢察權的屬性、明確檢察機關的憲法定位，有利于推進檢察改革的深入進行，并促使檢察體制內部重塑以公訴為中心的檢察職能體系，嘗試構建檢察制度與國家監察制度的有效聯動機制，從而形成全面系統的國家公權力制約體系。

注釋：

陳衛東.我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析.法學研究.2002（2）.

王名揚在《法國行政法》一書中認為，法國法律對于國家的活動和國家職能的分類按照行使國家職能的表現機關的不同劃分，并不是完全正確，尤其是對于行政機關和司法機關的區別比較復雜。參見王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2016年版，第6頁～第8頁。

如2018年3月11日新修改的憲法第3條第3款為“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”；第65條第4款為“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的職務”；第127條第2款為：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”等。

參考文獻：

[1]陳瑞華.論檢察機關的法律職能.政法論壇.2018（2）.

[2]韓大元.堅持檢察機關的憲法定位.人民檢察.2012（23）.

[3]陳光中.關于我國監察體制改革的幾點看法.環球法律評論.2017（2）.

[4]韓大元.論國家監察體制改革中的若干憲法問題.法學評論.2017（3）.