PPP模式應(yīng)用于遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必要性與路徑研究①

王永坤 范露康 付同宇

摘 要：遼寧老齡人口數(shù)量激增，養(yǎng)老服務(wù)存在供給總量與總體有效需求不足、需求市場匹配度下降等問題。在對遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀進行研究的基礎(chǔ)上，運用SWOT分析法對遼寧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中引入PPP模式的優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅進行了系統(tǒng)闡述，并提出了PPP模式應(yīng)用于遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的具體路徑，為遼寧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供決策支持。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)業(yè) PPP 服務(wù)模式 SWOT分析

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）10（a）-138-03

截至2017年末，遼寧省60周歲以上老年人口達到998.4萬人，65歲以上老年人口626.8萬人，遼寧老齡化程度在全國排名第一。在嚴峻的老齡化形勢下，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為各國政府關(guān)注的重點領(lǐng)域之一[1]。近年來我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)基本形成政府、社會、市場并存的配置機制。在這樣的大背景下，遼寧省養(yǎng)老服務(wù)日趨規(guī)范，但仍存在機構(gòu)養(yǎng)老不完善、居家養(yǎng)老條件缺乏、居家養(yǎng)老依托不足的問題[2]。目前全國已經(jīng)有137個養(yǎng)老項目進入政府和社會資本合作信息平臺庫，遼寧有3個養(yǎng)老項目入庫，遼寧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP推行較為緩慢，有較大發(fā)展空間。

1 遼寧省養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析

1.1 遼寧省養(yǎng)老資源需求現(xiàn)狀

1.1.1 需求總量上升、有效需求不足

遼寧省自1996年進入老年型社會后，養(yǎng)老需求總量持續(xù)上升，以遼寧65歲以上的老年人為例，人均醫(yī)療費用達319952元，是0～14歲人群的4倍。雖然需求總量上升，但其有效需求明顯不足，尤其是遼寧區(qū)域發(fā)展不平衡，遼西北地區(qū)大部分高齡或貧困老年人支付能力有限，老年人購買意愿強烈與有效需求難以實現(xiàn)。

1.1.2 市場匹配度下降、供需結(jié)構(gòu)失衡

遼寧有超過450萬的老年人口患有慢性病和其他疾病，失能、半失能老人也有百余萬人。不同身體狀況的老年人對養(yǎng)老服務(wù)需求存在差異，一般而言，可行為老人的需求層次較低，主要集中于疾病預(yù)防與管理、健康養(yǎng)生和社會參與等；行為能力衰退或半失能老人的需求層次較高，包括疾病診斷與干預(yù)、康復(fù)療養(yǎng)和情緒疏導(dǎo)；失能老人對照護服務(wù)的水平和層次則具有更高要求，涉及長期護理、專業(yè)醫(yī)療和臨終關(guān)懷等。遼寧養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)市場細化程度不足，產(chǎn)品類別單一。以沈陽市為例，各類養(yǎng)老機構(gòu)90%是照料床位，護理型床位不到10%，醫(yī)養(yǎng)互補型產(chǎn)品有限，難以匹配健康養(yǎng)老服務(wù)需求的多元化和梯度遞進要求，造成供需結(jié)構(gòu)失衡。

1.2 遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給現(xiàn)狀

1.2.1 養(yǎng)老服務(wù)資源缺口大、發(fā)展不平衡

截至目前，遼寧省平均每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)30.3張，低于發(fā)達國家平均每千名老人50～70張的床位量。全省居家和機構(gòu)養(yǎng)老護理員只有8000多人，缺口至少有數(shù)萬人，持證上崗者僅占10%[3]。地區(qū)發(fā)展不平衡造成養(yǎng)老資源發(fā)展不平衡，沈陽、大連等中南部地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量和床位明顯高于西北地區(qū)，養(yǎng)老環(huán)境、交通和服務(wù)設(shè)施、服務(wù)人員等也有明顯優(yōu)勢，西部和北部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)卻亟需得到重視和支持。

1.2.2 養(yǎng)老服務(wù)模式形式多樣

近年來遼寧省養(yǎng)老服務(wù)模式呈現(xiàn)多樣化趨勢，一些具有PPP雛形的公建民營、多元參與、社會化程度高的養(yǎng)老模式在沈陽、大連、鞍山等地推行開來，北票、凌源、建昌等貧困地區(qū)也推出了由政府購買部分服務(wù)、財政補貼解決人員開支、社會和慈善捐助服務(wù)特困人員的老年托管機構(gòu)[4]，具體內(nèi)容如表1所示。

2 PPP模式助推遼寧養(yǎng)老服務(wù)的SWOT分析

為了更加科學(xué)的分析PPP模式助推遼寧養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅，本文引入SWOT分析方法進行更為細致的分析，為遼寧養(yǎng)老決策提供依據(jù)。

（1）優(yōu)勢分析。

近年來遼寧陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》《關(guān)于印發(fā)2016年遼寧省政府購買服務(wù)改革試點工作實施方案的通知》，積極推進養(yǎng)老PPP模式改革，這些利好消息都說明遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推行PPP模式具有一定的優(yōu)勢。同時，一些客觀需求也表明遼寧推行養(yǎng)老PPP非常迫切。表現(xiàn)在：首先，遼寧政府迫切需要通過社會資本融資解決財政資金壓力。遼寧未來5年養(yǎng)老金缺口超過2500億，通過吸引民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，可以極大地緩解養(yǎng)老領(lǐng)域的資金投入，減輕政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的財政預(yù)算。其次，遼寧養(yǎng)老服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量亟待提高。參與PPP合作的社會資本在利益驅(qū)動下可通過引進和培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的人才，來提高機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平和供給質(zhì)量，解決遼寧“一床難求”與“床位閑置”的矛盾問題，有效滿足遼寧老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求。最后，有利于優(yōu)化遼寧養(yǎng)老服務(wù)資源。遼寧存在很多服務(wù)質(zhì)量不高、盈利能力較弱的存量養(yǎng)老項目，如在營的養(yǎng)老院、療養(yǎng)院等，還存在一些廢棄的廠房、醫(yī)院、療養(yǎng)院、培訓(xùn)中心等可轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老服務(wù)的資源，目前對這些資源的利用效率不高，可以通過采用多樣化的PPP服務(wù)模式充分利用閑置資源，優(yōu)化養(yǎng)老結(jié)構(gòu)。

（2）劣勢分析。

遼寧在推行養(yǎng)老項目PPP模式時，一些客觀條件限制了其發(fā)展。首先，遼寧養(yǎng)老領(lǐng)域PPP項目數(shù)量少，現(xiàn)有項目多為建設(shè)期或識別期。據(jù)財政部政府和社會資本合作中心數(shù)據(jù)顯示，遼寧省PPP項目與全國平均水平持平，但覆蓋領(lǐng)域有限，均集中于市政工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目[5]。入庫的3項養(yǎng)老項目均沒有進入經(jīng)營階段，實際落地率非常低。其次，PPP項目運行模式單一，供需方機制設(shè)置不靈活。遼寧省80%以上的PPP項目都采用BOT模式，運行模式單一，且多著眼于服務(wù)中高端群體，低收入老年人很難負擔(dān)。此外，遼寧省養(yǎng)老PPP項目主要是使用者付費加財政補貼的形式，收費形式單一，沒有經(jīng)過實踐驗證其合理性，缺乏政策指導(dǎo)以及相對成熟的經(jīng)驗。最后，社會資本參與的積極性不高。當(dāng)前我國社會資本在進入PPP領(lǐng)域顧慮較大[6]。社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的動力來源于盈利，遼寧省養(yǎng)老機構(gòu)約60%虧損，10%左右略有盈余，30%處于盈虧平衡狀態(tài)，屬于較低收益產(chǎn)業(yè)，大部分社會資本都不愿參與風(fēng)險較大、占用時間較長的經(jīng)營期。

（3）機遇。

在外部推動力和內(nèi)部需求的共同作用下，遼寧推廣養(yǎng)老服務(wù)PPP模式機遇明顯，表現(xiàn)在：首先，遼寧PPP發(fā)展獲得社會多方助力。在國務(wù)院新一輪東北振興戰(zhàn)略部署的引領(lǐng)下，遼寧省將推廣PPP模式作為促進民間投資的重要手段，鼓勵社會資本尤其是民間資本積極參與PPP項目建設(shè)，國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行、中國建設(shè)銀行均參與到遼寧省PPP創(chuàng)新工作中。其次，遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)內(nèi)部需求廣闊。按照遼寧省已經(jīng)進入重度老齡化社會的現(xiàn)狀，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求明顯。雖然當(dāng)前沈陽大連鞍山等地陸續(xù)提高了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的覆蓋率，但是遼寧地區(qū)城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施滿意度較低，養(yǎng)老服務(wù)配套還需加速跟進，因此區(qū)縣發(fā)展不平衡對PPP養(yǎng)老模式需求更為迫切，說明遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有巨大的市場容量。最后，遼寧已經(jīng)有養(yǎng)老PPP成功的范例。葫蘆島老年公寓、喀左馨豐老年公寓是遼寧省首批養(yǎng)老PPP項目，目前均處于建設(shè)階段。

（4）威脅。

養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域關(guān)系到老年人切身利益，在引入社會資本時會對法律保障、監(jiān)管機制等提出更高的要求，遼寧養(yǎng)老服務(wù)PPP仍存在政策、法律、政府監(jiān)管等方面的問題。具體威脅表現(xiàn)在：首先，政府缺乏對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的監(jiān)控措施。遼寧政府部門在項目運作時更強調(diào)其社會價值，卻對項目運作過程中的服務(wù)評估環(huán)節(jié)監(jiān)管不足。其次，風(fēng)險分配及契約機制不完善。PPP項目運營周期長，風(fēng)險大，契約不清晰會導(dǎo)致參與方陷入利益糾紛。因此，需要制定合理的風(fēng)險防范與契約風(fēng)險機制讓政府和私營機構(gòu)按照某種合理分配方式進行分擔(dān)。最后，法律與管理制度的缺失[7]。雖然遼寧省政府多次發(fā)布相關(guān)文件對PPP項目的識別、歸集、儲備、實施等做出了規(guī)定，但是在法律法規(guī)層面上仍缺乏頂層設(shè)計和針對PPP在養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)嵤┑木唧w方案及規(guī)劃，沒有清晰界定職能部門的權(quán)力范圍和相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，這些都使得養(yǎng)老PPP項目在運行時困難重重。

3 遼寧養(yǎng)老服務(wù)PPP運營路徑優(yōu)化

3.1 政府切實發(fā)揮全過程引導(dǎo)與監(jiān)控作用

PPP模式能夠提高養(yǎng)老服務(wù)的供給效果，緩解遼寧財政壓力，但能讓其發(fā)揮作用還需要政府部門切實起到正向引導(dǎo)與監(jiān)控作用。首先，項目實施前期政府部門應(yīng)該針對養(yǎng)老領(lǐng)域制定具體的法律法規(guī)及實施條例，進行更為系統(tǒng)的頂層設(shè)計和對具體方案的規(guī)劃。其次，在決定是否采用PPP模式時需要進行物有所值評價、可持續(xù)承受能力評價、成本估算與預(yù)測。西方發(fā)達國家有嚴格的財政可承受能力評估和過程評估機制，將其作為項目準入的重要指標[8]，只有這樣才能將養(yǎng)老項目風(fēng)險降到較低水平。

3.2 確定多樣化的服務(wù)模式

針對遼寧PPP項目運行模式單一，供需方機制設(shè)置不靈活的問題，政府部門應(yīng)該進行科學(xué)的分析論證，選擇適宜遼寧的PPP運作模式，如可以根據(jù)情況靈活采取特許經(jīng)營、服務(wù)外包、私有化等方式。

3.3 合理分配風(fēng)險

針對遼寧養(yǎng)老服務(wù)PPP項目風(fēng)險分配及契約機制不完善問題，合理設(shè)計風(fēng)險分配機制，如政府部門承擔(dān)公司經(jīng)營中政策、法律風(fēng)險，在特許期內(nèi)如果發(fā)生重大政治及法律法規(guī)的調(diào)整使得社會資本方受到重大經(jīng)濟損失時，政府有權(quán)提高收費標準和延長經(jīng)營期限。同樣，如果社會資本方運營不善，提供服務(wù)質(zhì)量不高，使老年人根本利益受損，政府享有一票否決權(quán)，更換其他公司進行運營。項目在融資、設(shè)計、建設(shè)及運營各階段的風(fēng)險大多由社會資本方承擔(dān)，不可抗風(fēng)分險主要由雙方共同承擔(dān)。

3.4 引入第三方評價機制

針對PPP項目缺乏服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平監(jiān)控措施的問題，引入專業(yè)化的第三方評估機構(gòu)解決遼寧養(yǎng)老服務(wù)中的質(zhì)量和從業(yè)人員素質(zhì)不高的問題。第三方組織對老年人定期走訪調(diào)查，作出評審報告，對服務(wù)公司的信譽、服務(wù)質(zhì)量進行評價，政府依據(jù)報告匯總本地老年人口的數(shù)據(jù)、健康狀況和收入狀況等，建立完善評價體系和規(guī)范標準來保障養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。

參考文獻

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①基金項目：遼寧省社科規(guī)劃基金（L15CJY010）；遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題（2015lslktjjx-13）。

作者簡介：王永坤（1981-），女，漢族，遼寧朝陽人，講師，博士研究生，主要從事管理科學(xué)與工程方面的研究。