新形勢下高校科研經費腐敗防控制度探究

劉鳳蘭

【摘 要】黨的十八大以來，高校科研經費制度建設不斷地優化與改進，經費使用亂象整治工作取得了顯著的成效。然而，在科研經費監管制度中，忽視科研人員的勞動價值，繁冗呆板的財務報賬制度消耗了科研人員大量的時間和精力，經費違規違法成本偏低等問題依然突出。高校科研經費腐敗防控制度只有釋放科研人員個人額外付出的勞動價值，針對科研的特點創設嚴格而不失靈活的經費使用管理制度，提高科研人員違法違規成本，才能有效地調動科研人員申報科研項目的積極性，同時規范科研人員依法依規使用科研經費。

【關鍵詞】科研經費；違規使用；制度建設

【中圖分類號】G644 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）02-0037-03

0 引言

2016年7月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（簡稱《意見》）。《意見》指出，加強政策落實與督查，打通政策執行中的“堵點”，堅持精簡高效、厲行節約原則，讓科研人員在改革中感受到更多的成就感和獲得感。《意見》同時強調，擴大科研項目資金管理權限，主要有項目預算調劑、勞務費分配管理、間接費使用管理，以及結轉結余資金按規定使用等各項自主權，下放差旅會議管理權限，不能生搬硬套行政預算和財務管理方法。

在實際執行中，高?？蒲薪涃M防止腐敗控制制度“過細過死”，導致科研人員絞盡腦汁找發票報賬套取經費的現象依然普遍。曾任中央第二巡視組組長令狐安指出，“科研經費違規使用問題很多屬于辦法規定及制度不合理造成的‘逼良為娼現象，就是我們說的正門、前門開得不夠大，開得不夠寬，沒有辦法，人們就走后門、邪門了”?？梢灶A見，科研經費腐敗防控制度建設，還需要不斷地探索改進與完善。

1 高?？蒲薪涃M腐敗防控制度存在的主要問題

1.1 科研項目經費的預算與開支沒有充分體現科研人員額外的勞動價值

一般而言，高?？蒲泄ぷ魅藛T通常具有雙重身份，要么是擔負著繁重的教學任務，需要備課授課，還要指導學生論文、實習等工作的教師，要么是每個工作日要處理大量瑣碎繁雜事務的行政人員。他們需要在完成本職工作之后，占用自己的休息時間，投入精力查閱大量枯燥的論文資料、篩選搜集數據并匯總整理分析，撰寫修改論文。即使他們付出了時間和心血，也不一定有相應的回報，很多教師的論文投到編輯部石沉大海，許多項目申報者只能去湊數，畢竟能夠獲得立項的項目屈指可數。如此一來，科研人員付出的很多無形勞動價值變成了沉沒成本。當他們無法通過正常途徑獲得與之相匹配的勞務收益時，往往會打制度的“擦邊球”，逾越或規避制度來彌補那些沉沒的勞動時間成本和智力成本。有的科研人員因為評審職稱的需要，不得不申報科研項目，一旦如愿，就會棄之而去。由此看來，科研經費中超低偏低的勞務費從某種意義上來說是科研人員違反制度套取經費諸多因素之一，極大地削弱科研人員的創新熱情。

1.2 僵化繁雜的財務管理制度無形中增加了科研人員大量的勞動時間成本

1.2.1 出差事先審批

某學院是這樣規定的，“科研人員出差（或參加會議）執行審批制度?？蒲腥藛T出差，須事前填寫科研人員出差審批表，時間在3天內由項目負責人審批；時間在4～10天由項目負責人、項目負責人所在單位批準后報科研管理中心審批；時間在10天以上由項目負責人、項目負責人所在單位、科研管理中心批準后按程序報學院領導審批。差旅費審批表作為差旅費報銷憑證，差旅費標準按照學院差旅費管理辦法的規定執行。”科研工作需要外出調研雖然不是漫無目的，但是科研人員的行程都要事先報批，瑣碎的手續會消耗大量的時間和精力。

1.2.2 支付方式呆板

近年來，國家對科研經費監管力度逐年加大，公務卡基本普及，科研經費不是購置設備，也不是低于500元的小額零散開支，規定要求必須使用公務卡。公務卡雖然在一定程度上可以堵住財務監管的漏洞，其弊端同樣是顯而易見的。譬如，通過支付寶APP之飛豬系統查詢，南寧到上海的飛機票全價是1 740元，折扣最低時達1.4折，計243元，加上機場建設費等合計300元左右，而火車硬臥需要407元，軟臥需要625元。眾所周知，網上電子支付更容易獲得最優惠的折扣，網上操作占用的時間精力比持公務卡到營業網點刷卡要便捷得多。預訂酒店住宿亦如此，去哪兒旅行、攜程、飛豬等諸多網上預訂支付平臺會給APP用戶一些折扣優惠，同時還贈送代金券等，而持卡到店支付酒店住宿費頂多能打八九折。而科研人員為了嚴格按照公務卡支付規定，不得不舍近求遠，只能選擇相適應的硬臥或軟臥，而放棄費用低、耗時少的飛機，選擇到店刷卡，放棄網上支付住宿費用。如此呆板的支付方式背離了中央倡導“精簡高效、厲行節約”的原則。

1.2.3 報賬程序瑣碎

黨的十八大以來，科研經費的監管制度越來越嚴密，有關科研經費管理辦法相繼出臺，錯綜復雜，科研人員感慨報賬越來越難。在“互聯網+”時代背景下，很多高?？蒲薪涃M管理尚未并入校內信息共享辦公平臺，依然沿襲最原始的報賬流程——填表、粘貼票據、審核、簽字，一旦某個環節不合規，只能從那個環節推倒重來，再過一遍流程，導致報一次賬，讓基層單位負責人簽字三五遍的現象時有發生。即使要報一個額度為3 000～5 000元的院級小課題，從填寫各種預算表（調整）、決算表，粘貼各種票據憑證，找相關負責人審核簽字，經科研部門、財務部門審核后重新調整不符合規定的票據等，辦妥一系列事項，零散的時間加起來沒有十幾個小時都辦不妥。可見，幾十萬元乃至上百萬元、上千萬元的課題報賬需要花費多大的心血，極大地消耗科研人員大量的時間和精力，報賬程序繁瑣是高?？蒲腥藛T普遍抨擊“報賬難”的“痛點”之一。

1.3 科研經費違法違規成本明顯偏低

從紀律處分的角度來看，高?？蒲薪涃M主要由依托單位來實施監督管理，高校自身又是相對封閉的運行機制。違法違規行為發生在校園內，涉及數額微小的，即使在內部審計中發現輕微腐敗問題，一方面礙于情面，擔心家丑外揚影響發展，大多數情況下，對于違紀違規行為校方會睜一只眼閉一只眼，以“誡勉談話+自查自糾”替代紀律處分；另一方面內部審計人員和科研人員的意識仍然是“科研經費等同于課題負責人可以自由支配的經費”，是科研人員通過自己的勞動，耗費大量的心血爭取得來的，別人不便過多干涉。

從法律責任的角度來看，套取科研經費數額特別巨大的，刑法學界傾向于按貪污罪、職務侵占罪、合同詐騙罪論處。在司法實踐中，科研人員因為虛開發票、虛列勞務費被公訴并被定罪量刑的數量非常罕見。呈現在公眾視野涉及科研經費的刑事案例，腐敗數額基本接近百萬元乃至幾百萬元、上千萬元巨額資金。當懲處的力度和強度非常微弱時，違法違紀成本普遍偏低，科研經費腐敗行為就會引發“蝴蝶效應”，從偶發性向群發性蔓延，導致虛開發票、虛列憑證套取經費的違規行為屢禁不止。

2 高?？蒲薪涃M腐敗防控制度改進建議

2.1 尊重額外的勞動價值

高?？蒲腥藛T具有雙重身份，不同于其他諸如研究院（所）的專職研究人員。高?？蒲腥藛T開展科學研究工作歸根到底是一種“兼職”行為，在完成本職工作的前提下需要擠占休息時間，額外付出心血。而科研人員和非科研人員在工資待遇沒有任何差別。此外，申報科研項目獲得立項的概率不足五成，國家級課題比例更低。申報前期要查詢大量的文獻資料，匯總分析龐大的數據，撰寫、填寫幾千字的申報書，這一系列的付出換來的報酬可能是零，未獲得立項就會前功盡棄?？梢哉f在很大程度上，科研人員這種“兼職”行為所付出的勞動價值與獲得的報酬是不匹配的。2016年4月15日，在高等教育改革創新座談會上，李克強總理指出：“要充分調動高校廣大教學和科研人員的積極性，充分體現尊重知識、尊重人才的要求，給教學和科研人員更多的經費使用權?！笨梢?，國家層面已經尊重了高校科研人員的勞動價值。在設計和完善科研經費管理制度時，應多考慮高?？蒲腥藛T開展科研活動是“額外”的，有獲得額外報酬的權利，充分發揮“多勞多得”的激勵導向作用，讓智力勞動獲得基本的認可和合理的回報。

2.2 簡化報賬手續，優化支付方式

當前，“跑斷腿”“報賬難”已經成為高校科研人員無以言表的“痛點”，一定程度挫傷了他們開展科研活動的積極性。2016年1月8日，在國家科學技術獎勵大會上，李克強總理強調：“要加快改革科研項目管理機制，砍掉繁文縟節，讓科技人員把更多精力用到研究上?！?016年7月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》。2016年11月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》。中央相繼出臺的這些意見，毫不例外地體現“精簡高效”的精神，目的就是不讓科研人員在無關科研事項勞力傷神。簡政放權，簡化程序，提高效率，厲行節約就要落到實處，疏通各環節的“堵點”?？蒲薪涃M支付方式應當與時俱進，在限額范圍內由科研人員以“高效節約”的原則，自主選擇公務卡支付或網上電子支付。在大數據時代背景下，網上電子支付除了便捷，可以享受較高的折扣，有時候其形成的“證據鏈”優勢并不比公務卡弱，同樣雁過留痕，有跡可循。只要電子支付憑證回執與實際支出符合邏輯，形成完整的“證據鏈”，就應該允許科研人員自行決定采取何種支付方式。

2.3 提高違法違規成本

目前，很多高校尚未對科研經費信息進行披露，對科研人員的違紀行為更是“猶抱琵琶半遮面”，避諱莫測?？蒲薪涃M沒有在陽光下晾曬，就無法起到震懾教育的作用，從某種角度來看，也是對違規違法行為的一種隱形保護。高校應當切實履行科研經費支出的監管責任，嚴肅處理違規違法行為，建立科研誠信檔案，將科研經費違規使用視同嚴重失信和瀆職行為，列入“黑名單”?？梢园咽褂媒涃M過程中出現的一般違法違規行為，納入學術不端行為之列，與科研績效考核、科研項目申報與推薦、科研成果優秀評比等直接掛鉤，實行一票否決。還可以納入師風師德的考核依據，一旦違規，在一定年限內年度考核不能評為優秀等級，晉升職務和職稱評定都會受到限制。對于情節嚴重的腐敗行為，堅決依法依規查辦，決不護短縱容。

隨著各級政府和全社會對科技投入的持續增加，名目繁多的科研項目應運而生，課題成員擁有越來越多可供支配的科研經費。高校科研經費管理要逐步完善經費使用制度，簡化審核報賬程序。一方面，要從客觀實際考量，科研是一種創新活動，具有科研過程非預見性，研究成果存在不確定性，經費的開支同樣也具有高度的不可預測性。因此，對于高校科研經費腐敗防控制度的設計，不能完全按照行政預算模式和財務管理方法，防止管得過嚴過細。另一方面，還要緊跟大數據時代的發展趨勢，實現科研經費管理信息化，讓更多的科研人員感受到成就感和獲得感。

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