我國藥品優先審評制度的實施情況及建議

馮媛媛 楊悅

摘 要 目的：為完善我國藥品優先審評制度提供參考。方法：介紹我國藥品特殊審評制度，以及其中藥品優先審評制度的基本內容與特點、實施情況、可能存在的問題；分析美國、歐盟、日本的藥品優先審評制度的特色，提出完善我國藥品優先審評制度的建議。結果與結論：我國先后建立了特別審批、特殊審批、優先審評等特殊審批制度。2017年，國家食品藥品監督管理總局發布并實施的《總局關于鼓勵藥品創新實行優先審評審批的意見》中明確規定了優先審評藥品的受理范圍、溝通交流機制、提交材料的方式、退出機制以及條件審批等。截至2017年底，共有400多件藥品注冊申請納入藥品優先審評序列，其中2/3已完成審評，但1類新藥的申請上市情況仍不樂觀。目前，我國藥品優先審評在制度體系（如受理范圍過寬泛、納入標準不明確、監管不明確）、審評程序（如審評時限及納入程序不明確）、審評機制（如可操作性差）等方面還存在不足。美國、歐盟、日本均制定了高效務實的藥品優先審評制度，有覆蓋全流程的多通道、多模式、多機制優先審評體系，具有法規體系全面、程序清晰、可操作性強、側重指導、重視監管等特點。針對上述問題并結合其他國家特點，我國應規范、細化制度和審評程序，加強制度體系建設，加強審評的嚴謹性、規范性，明確優化審評機制，加強全流程銜接，努力完善和優化我國藥品優先審評制度。

關鍵詞 藥品；優先審評制度；現狀；建議

ABSTRACT OBJECTIVE： To provide reference for improving drug priority review system in China. METHODS： Introduce the drug special review system in China， the basic content and characteristics， implementation and problems of drug priority review system， the characteristics of drug priority review system in USA， the European Union， Japan were analyzed to put forward the suggestions for improving drug priority review system in China. RESULTS & CONCLUSIONS： The special review system has been established in China， such as special approval， special review and priority review. In 2017， the scope of drug priority review， communication mechanism， submission of materials， withdrawal mechanism and conditions approval were stated in Opinions of the General Administration on Encouraging Drug Innovation and Implementing Priority Review and Approval published and implemented by State Administration of Food and Drug Supervision. By the end of 2017， more than 400 drug registration approvals were included in drug priority review list， among which two-thirds had completed the review， but the application of class 1 new drug is still not satisfactory. At present， there are still shortcomings in the system （such as wide range of acceptance， unclear inclusion standards， unclear regulation）， review procedure （such as review time limit and unclear procedure） and review mechanism （such as poor operability） in China. United States， the European Union and Japan have formulated an efficient and pragmatic drug priority review system， including multi-channel， multi-mode and multi-mechanism priority review system， comprehensive system， clear procedure， strong operability， emphasis on guidance， and attention to supervision and so on. In view of the above problems， based on other national characteristics， it is suggested to standardize and refine system and the review procedure， strengthen the system construction， strengthen the rigor and normalization of the review， optimize the review mechanism， strengthen the whole process connection， improve and optimize drug priority review system in China.

KEYWORDS Drug； Priority review system； Situation； Suggestion

為進一步鼓勵藥品創新研發、加快臨床急需藥品的研發上市，繼特別審批、特殊審批制度后，我國建立實施了藥品優先審評制度[1]。制度自2016年2月實施以來，取得了一定成果，但相較發達國家藥品優先審評制度實施情況還有一定差距。本文從管理學角度，系統梳理分析了我國藥品優先審評制度和實施情況，對比國外藥品優先審評制度，在已有研究基礎上提出了更加清晰細化的建議，為進一步完善和優化我國藥品優先審評制度、優化藥品審評環境提供可行性參考。

1 我國藥品特殊審評制度歷史演變

藥品審評是由政府主導的藥品研發上市過程中的重要環節，也是保證上市藥品安全性和有效性的關鍵環節。近年來，我國先后頒布多項藥品審評政策鼓勵臨床急需藥品的加速研發及上市應用，在藥品“標準”審評制度體系下，先后建立了特別審批[2]、特殊審批[3]、優先審評3種類型的特殊審批制度。雖然3種特殊審批制度都有各自特色和關注點，但相較特別審批和特殊審批而言，藥品優先審評制度首次確認了藥品以臨床需求為導向，制度內容更規范、條目更清晰、可執行性更強、更具先進性[4]。3種特殊審批制度審評模式的對比見表1。

2 藥品優先審評制度

2.1 藥品優先審評基本內容與特點

結合我國藥品注冊審評現狀，2017年，國家食品藥品監督管理總局（CFDA）發布并實施了《總局關于鼓勵藥品創新實行優先審評審批的意見》（以下簡稱《意見》），明確以解決藥品注冊申請積壓和加快臨床急需藥品上市速度為目標，對藥品優先審評的受理范圍、程序和工作要求進行了規定[1]。

2.1.1 藥品受理范圍 《意見》重點從藥品注冊和臨床需求角度明確了申請優先審評的藥品范圍，詳見表2（表中IND為新藥臨床試驗申請，NDA為新藥生產上市）。

2.1.2 溝通交流機制 《意見》對溝通交流機制進行了詳細規定，具體包括：①建立與申請人的會議溝通機制和網絡咨詢平臺；②在提交優先審評申請前，可申請針對新藥的臨床試驗、生產申請提交材料要求的溝通；③在完成Ⅰ期、Ⅱ期臨床試驗并提交相關數據后，可與藥品審評部門進行溝通；④對于“治療嚴重危及生命的疾病且尚無有效治療手段、對解決臨床需求具有重大意義的新藥”可隨時申請當面溝通。

2.1.3 分批提交材料 《意見》規定：“在Ⅰ期、Ⅱ期臨床試驗完成后，申請人及時提交試驗結果及下一期臨床試驗方案”，實質上市分批提交材料即為滾動審評的雛形。

2.1.4 退出機制 相比特別審批和特殊審批兩種特殊審評制度，優先審評規定了退出體制。《意見》規定：“在技術審評過程中發現優先審評藥品申報材料不能滿足優先審評條件的，終止優先審評資格，退回標準審評”。

2.1.5 條件審批 《意見》規定：“對于治療嚴重危及生命的疾病且尚無有效治療手段、對解決臨床需求具有重大意義的新藥，若早期臨床試驗數據可合理預判其臨床獲益且較現有治療手段具有明顯優勢，允許在完成Ⅲ期臨床試驗前有條件上市”。

2.2 藥品優先審評實施情況

截至2017年底，共有400多件藥品注冊申請納入藥品優先審評序列，其中2/3已經完成審評，藥品審評積壓情況得到有效緩解，但是1類新藥的申請上市情況仍不樂觀[5]。

2.2.1 納入藥品情況 ①優先審評總體納入情況。2016年2月-2017年底，共有25批次納入優先審評程序，涉及423件藥品注冊申請。其中以臨床需求為導向的藥品申請占64.8%，具體包括具有明顯臨床價值的新藥（45.2%）、兒童用藥（11.1%）、罕見病用藥（4.5%）、臨床急需用藥（4.0%），詳見表3。25批次納入優先審評的藥品按照適應證或系統分類看，抗腫瘤、抗肝炎病毒和治療內分泌系統疾病用藥排名前3，詳見表4。②NDA申請納入情況。423件優先審評注冊申請中，有97個（涉及56個產品）為NDA申請。從治療適應證或系統分類，抗腫瘤與免疫藥物占比最大（28.6%），血液系統藥物（14.2%）次之，抗感染藥物、消化系統藥物并列第三（均為10.7%），此外，還有呼吸系統藥物、肌肉骨骼系統藥物、心血管系統藥物、感覺系統藥物，詳見表5（表中數據來源于米內網藥品審評數據庫，網址為www.menet.com.cn）。結合表2可知，臨床急需藥品占多半，但還有為數不少的臨床非急需藥品。

2.2.2 優先審評完成情況 2016年2月-2017年12月，在全部25批注冊申請中，已有272件申請完成審評，占比達64%，完成近2/3的審評任務。

2.2.3 藥品申請積壓情況 優先審評的實施大大改善了藥品注冊申請的擠壓問題，由2015年9月高峰時的22 000件降至2017年12月的近4 000件[6]，積壓數量明顯下降，詳見表6。

2.2.4 納入優先審評的用時情況 從納入優先審評之日起，各類藥品首輪審評平均用時，IND為39個工作日、NDA為59個工作日、仿制及改劑型申請（ANDA）為81個工作日，各類藥品注冊申請，包括化學藥、中藥與生物藥，基本實現在法定時限內完成，審評工作效率提升。

2.2.5 1類新藥申請受理、上市情況 結合近年藥審報告及相關文獻[5-14]，對1類新藥申請受理、上市情況進行總結，結果如下：①1類新藥申請受理情況。由近5年我國1類新藥中的化學藥和生物藥的臨床試驗和上市申請數據統計可見，因優先審評制度藥品受理范圍包括1類新藥，2017年受理的1類新藥的各項數據明顯增長，詳見表7。②1類新藥上市情況。2008-2017年，由我國本土企業自主研發上市的1類新藥中的化學藥有10個、生物藥共上市7個。從上市情況上看，考慮到新藥開發周期較長，優先審評實施后對1類新藥的激勵效果并未顯現，相較同期美國上市數量差距還是很大，詳見表8。

2.3 我國藥品優先審評存在的問題

2.3.1 制度體系 ①藥品受理范圍。《意見》中藥品受理范圍太寬泛，臨床價值和需求優勢不突出，從納入優先審評藥品的適應證看，不僅包括臨床急需藥品，還包括皮膚及五官科、醫學影像、風濕與免疫等領域的臨床非急需藥品，所以優先審評中真正臨床急需藥品的審評效率提高不大。2017年藥審報告顯示，進入優先審評的藥品只能做到基本在法定時限內完成，并沒有明顯縮短審評周期。②納入標準未明確。《意見》中并沒有對優先審評納入標準進行明確規定。③上市后監管。《意見》并未有關于藥品監管的明確規定，按照藥品審評遵循的風險獲益平衡原則，審評與監管應相輔相成，尤其是上市后監管。對于通過優先審評獲批上市的藥品，由于缺乏上市后監管，不僅無法保障藥品上市后安全，也無法通過風險獲益平衡評估優先審評的最終獲益和實施績效。

2.3.2 審評程序 ①審評時限未明確。《意見》中對申請、受理、審評、審批都作了規定，但對行政許可程序設定要求的審評時限沒有明確。②納入程序不明確。對于申請提交的材料也只是說明品種信息和納入理由，沒有對品種信息進行明確規定。對于審核也只是每月組織專家論證，沒有明確審核論證標準。

2.3.3 審評機制 《意見》中明確了溝通交流機制，并對相關事項作了規定和說明。條件審批機制也有提及，但是沒有做系統規定，可操作性較差。滾動審評機制在介紹溝通交流時有所體現，但是并未明確。總的來講，雖然我國優先審評有3種優先機制，但是實際執行中也大多只限于溝通交流。據2017年藥審報告統計，雖然2017全年召開的藥品審評溝通交流會議遠超2015、2016兩年總和，但3年中申請溝通的成功率均不到30%，仍有超過2/3的申請未實現溝通。且溝通數量是隨著審評數量增加的，雖然溝通數增加，但是分配到每種優先審評藥品的溝通次數和溝通效率有待驗證[5]。

3 國外藥品優先審評制度的體系與特點

美國、歐盟和日本是國際公認的新藥審評效率高的國家和地區，尤其針對臨床急需藥品的注冊申請，美國、歐盟和日本分別制定了高效務實的藥品優先審評制度。

3.1 美國、歐盟和日本藥品優先審評制度體系

為鼓勵藥品創新研發，緩解臨床急需藥品供需矛盾，美國FDA陸續出臺了加速審批、優先審查、快速通道、突破性療法4種優先審評模式[15]，形成覆蓋藥品研發、臨床試驗、上市以及上市后研究和監管的全流程藥品優先審評體系。

歐盟藥品監管機構最大的職責是對藥品安全、有效和質量進行有效監管。近年來為優化新藥發展、加速審評，歐盟陸續修訂了藥品優先審評制度，包括加速審評、條件審批、例外審批、PRIME計劃等[16-17]。

為進一步推進醫藥產業改革創新，日本在藥品注冊審評領域推出了系列優先審評政策，包括優先審查、時間限制性條件審批、例外審批[15，18-19]、先鋒審查等模式。

3.2 美國、歐盟和日本藥品優先審評特色

3.2.1 覆蓋全流程的多通道、多模式、多機制優先審評體系 美國、歐盟、日本藥品優先審評目標定位明確，都是以臨床需求為目的，加快臨床急需藥品的審評上市，形成覆蓋全流程的多通道、多模式、多機制優先審評體系，詳見表9。

3.2.2 法規體系全面、程序清晰，可操作性強 在美國、歐盟和日本的藥品優先審評制度中，不僅明確了適用范圍、納入標準、具體申請、受理、審核、審評流程，針對法規中涉及的具體事項，如專家咨詢、溝通交流、替代終點等，從嚴謹性考慮依需要還制定了具體規定和細則。法規體系層次清晰、完整，可操作性強[16，20]。

3.2.3 側重指導，重視監管 在藥品優先審評制度中，各國藥審部門都注重溝通指導，制定溝通方案和計劃、提前溝通、主動指導，加快審評。同時，為保證上市藥品安全有效，各國在針對通過優先審評上市的藥品時，建立了更為嚴格的上市后監管制度，明確職能定位、監管范圍、監管方式、申請人責任和義務，確保監管的科學、規范、有效。

4 完善我國藥品優先審評制度的建議

4.1 規范細化制度，加強制度體系建設

4.1.1 縮減藥品適用范圍 明確定位，確定臨床需求導向，進一步縮減藥品優先審評制度中藥品納入范圍，突出藥品對嚴重危及生命疾病治療作用，以及相較目前治療手段的優勢性。

4.1.2 明確納入標準 針對藥品研發到上市申請的不同階段，明確和細化藥品優先審評制度納入標準，并明確不同納入階段應提交的數據材料，為申請人遞交材料提供明確指導意見。

4.1.3 強化上市后監管，確保用藥安全 建立符合我國國情的藥品優先審評上市后藥品監管制度，對藥品上市后研究、限制性適用、提交階段性報告、信息公開、撤銷上市和轉為普通上市，以及相關的強制性手段、法律責任等都應予以明確細化的規定[21]。

4.1.4 加強制度體系建設 加強藥品優先審評制度周邊規定、細則、解讀的制定工作，并注重動態更新。同時，利用《中華人民共和國藥品管理法》修訂契機，明確寫入，形成法律層面支撐。

4.2 規范細化審評程序，加強審評的嚴謹性、規范性

4.2.1 建立嚴格的準入審核流程 進一步嚴格和細化藥品優先審評程序中申請、納入、審核流程，分步驟審評，審評中注重多機構的聯合審核。在明確納入標準的同時，根據申請藥品特點，細化審評機構和審評步驟。

4.2.2 建立全程動態退出機制 進一步明確藥品優先審評程序對應納入標準的撤銷標準，樹立全程動態的選入撤銷機制和理念，注重納入和撤出的呼應性，明確后續環節的連貫性，做到科學、規范、動態、連續。

4.2.3 明確審評時限，合理縮短審評周期 充分考慮我國實際優先審評實際情況，結合國外對優先審查模式中審評時限的規定和具體實踐，合理縮短藥品優先審評的審評周期，設定目標審評時限。

4.3 明確優化審評機制，加強全流程銜接

進一步健全藥品優先審評中的溝通交流制度，規范細化滾動審評、條件審批機制，明確縮短審評時限，形成多種優先機制的聯合應用，加強整體制度體系建設。不斷豐富和完善優先審評機制，在進一步突顯優先審評優勢的同時，注重各種模式和機制之間的聯動性、過渡性和相互滲透性，充分利用各種激勵機制，加快臨床急需藥品的研發上市。

5 結語

我國藥品優先審評制度的制定擬以臨床需求為導向，提高臨床急需藥品的審評效率、加速上市，緩解臨床供需矛盾。本文通過深入分析梳理我國藥品優先審評制度和實施概況，找準制度缺陷和不足，對比國外制度特色和優勢，提出完善制度的有益建議。相信藥品優先審評制度的完善將進一步改善藥品注冊環境，促進醫藥產業健康發展。

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（收稿日期：2018-05-02 修回日期：2018-06-12）

（編輯：劉明偉）