宅基地三權分置改革將釋放農村土地流轉紅利

吳楠

摘要：文章立足農村宅基地改革的逐步推進，首先對學術界的各類探討做了簡要觀點梳理，并參照最近幾年在宅基地改革試點中發現的典型問題進行了剖析，最后將理論爭鳴和基層實際相結合，提出了為宅基地“三權分置”改革順利開展應采取的對策。

關鍵詞：宅基地；三權分置；財產權；資格權；使用權

2017年末，宅基地制度改革試點工作基本結束。從各個試點的情況來看，重點是利用土地治理工程，對農村宅基地改革通過“規劃重建、舊址騰退、指標盤活、利益共享”的指導思想將建設用地指標進行再整理。在2017年年初的全國國土資源工作會議上，姜大明部長講話中提到“我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。”這無疑是對我國宅基地制度改革試點工作的肯定和改革將繼續推進的有力支持，是“一項重大理論和實踐創新”。本文就學界目前對宅基地改革的基本觀點進行梳理，并研究在試點工作中發現的問題，進一步對農村宅基地“三權分置”改革如何推進做初步探索。

一、學術界關于宅基地改革態度的觀點爭鳴

（一）改進派：現有制度下改革和完善

許多學者認為當前宅基地制度需要進一步完善，但原則應該是在現有框架下進行改進。韓松（2011）指出宅基地的使用權流轉需要進一步嚴格，避免城鎮居民通過擦邊球手段取得，村民本集體組織個人之間流轉也需要報批；陳小君（2012）認為集體建設用地進入市場參與流通，不能等同視為宅基地使用權制度的市場化配置，并指出利用農村集體土地進行公租房建設突破了立法框架；施適（2015）指出在實踐中越來越隨意的宅基地使用權取得需要改進，必須嚴格宅基地的初始取得制度，堅持按照集體經濟組織成員來確立取得主體，“一戶一宅”、“無償取得”等初始原則仍具有很強的現實意義。

（二）突破派：對原有制度框架進行突破改革

研究中，不少學者認為現有的制度和管理框架下，實際上造成了農村土地資源的大量浪費，農民的財產權益得不到保障，讓城鄉一體化進程受阻，因此需要引入新的機制來發揮宅基地的實效。劉俊（2007）認為應該讓宅基地使用權具備完整的用益物權，這樣在城鎮化進程中宅基地在市場條件下可以自由流轉；劉廣明（2014）則指出宅基地應該實行使用權雙軌制，即農民可以無償取得所在集體組織的宅基地，而同時城鎮居民也應該可以通過繼承、交易等方式取得宅基地所有權，從而享受宅基地使用權。

（三）法理完善派：宅基地財產權構建

從財產權角度出發探討宅基地使用權物權化是法學界研究的一個重要取向。張紅星（2010）認為目前宅基地制度存在諸多限制，效率低，價值無法體現，很難凸顯其社會保障功能，今后改革應該逐步強調其財產性；印子（2014）謹慎指出“高度財產權化的宅基地制度變革方向低估了制度變革的社會風險和不良后果”；黃日生（2015）則指出對于農戶一戶多宅的問題，如不明確宅基地的法定地上權，則很難在法理中順利解決。

二、宅基地試點改革存在的困境

（一）宅基地取得制度的無序

多個學者在實地調查中的結果都顯示雖然我國對宅基地的取得有明確規定，但在實踐中不僅各地差異大，而且存在諸多不規范。我國《土地管理法》規定，經過鄉（鎮）人民政府的審核，且由縣級人民政府批準，農村村民有權以戶為單位申請無償取得宅基地；若是涉農用地，則須依法辦理轉用審批手續。遵循“一戶一宅”原則，村民出賣、出租住房后不再批準新宅基地。而在實際中，不僅各地都存在“一戶多地”的情況，而且在取得過程中，不少地域都存在取得過程中實際是交費使用的情況，根據地段不同，取得費用也有高低。甚至有些農民在未向集體申請土地的情況下，擅自占用空閑農地建房，認為不占白不占。這種無序取得宅基地不僅管理困難，而且法理不明，在后續處理過程中也容易出現激烈沖突，是一種基層管理不夠完善的具體表現。

（二）宅基地閑置問題嚴重

有官方統計數據顯示，截至2013年年底，全國宅基地總面積為1133萬hm2，約占集體建設用地總面積的54%。而農村宅基地空心化率達10.2%，宅基地利用低效的比重達14.9%。產生這個情況的原因其一是城鎮化進程，農村富余勞動力的大量進入城市；其二是由于宅基地及農村住房的流轉受到限制比較多，已成為城鎮居民的無法轉讓其房屋，農村集體又無權收回宅基地復墾。目前對此情況在東部發達農村地區采取了多種宅基地退出辦法，有些試點收效不錯，但同一種手法在其他地方就可能不太被接受。

（三）宅基地房屋建設無規劃

現行《土地管理法》第62條第1款規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”雖然各地都制定了對農戶宅基地占地的標準，但實際中一戶多宅和面積超標的現象普遍存在于廣大農村。導致這個現象的原因比較多，有的是因為多次申請多次批準；有的是因為轉讓、繼承、分戶等特定歷史原因導致；有的是模仿效應，一戶超標，接著戶戶超標，執法成本高，村委會大多采取不予關注的態度。

（四）宅基地的法權不完善

宅基地的法權不完善問題是導致宅基地改革理論由經濟學界提出，但引起激烈討論的卻是法學界的深刻原因。法律對宅基地流轉和抵押的限制，實際使得宅基地不能體現其市場價值，僅僅是村民通過其成員身份無償取得的，有無財產屬性爭議頗多。而制度上隱含的“保障功能”與“配給制度”的導向下，宅基地的使用權和“用益物權”在法理上相矛盾。所以在實際中，農村宅基地的流轉實踐挑戰了宅基地使用權的法定權能，而宅基地使用權流轉立法阻礙了村民房屋自由流轉，同時宅基地及其上建房屋的流轉收益如何分配也無明確規定。

三、為宅基地“三權分置”改革紅利順利釋放應著手的對策

（一）順應趨勢，在城鎮化進程中完善宅基地使用權制度立法

從前文分析可見，對于宅基地的使用權立法學界是有較大分歧的，有些學者認為基于當前國土可利用資源緊張，宅基地使用權自由流轉符合城鎮化的大趨勢，能促進土地資源高效率配置并增加農民的財產收入；也有學者堅持宅基地流轉應從嚴監管不能向集體成員外流轉。本文主張要進一步成熟化宅基地“三權分置”改革的具體思路。因為在現行立法框架下，宅基地流轉的受益人不一定是擁有使用權的村民，真正擁有所有權的集體經濟組織也要在流轉中分得一杯羹，因此單純認為宅基地流轉就能增加農民收入只是簡單設想，而非事實，但在現實中也不能忽視農村宅基地自發流轉逐步擴大的趨勢。故而正視現有立法規范與農村實踐的差距，對立法設立一個基點，其他的則根據三權分置的具體情況去分區域分人群進行適應性制度設計。應當堅持的原則有：第一，堅持宅基地歸集體所有，禁止將宅基地直接或變相私有化；第二，完善相應制度配套，謹慎推進宅基地的使用權流轉；第三，合理利用限制宅基地，為鄉村振興引入發展資源，特別是對人才的引入提供保障。

（二）基于成員資格身份，理順宅基地行政管理體制

在改革中也要關注歷史路徑依賴和中國農村普遍的身份認知，尊重既有制度框架內形成的穩定社會效應，一如既往的保證宅基地占有的公平性，在現階段應繼續保持成員資格身份的分配邏輯和利用邏輯。第一，堅持“一戶一宅”原則，土地可采取無償劃撥方式獲取，地上建筑可以自建或統一建設，在現有宅基地制度框架內構建農村基本住房制度，滿足村民居住的基本要求。第二，可探索在農村住宅用地基礎上構建農村市場住房制度，針對滿足農村居民的改善型住房需求，以及城鎮新居民的基本住房需求，此類土地可按有償方式取得，地上建筑以集體統一建設為主，針對內部成員可優惠有償取得，外部成員可以有償租賃。第三，可逐步建立在農村住宅用地制度上構建農村社會保障性住房，由集體統一建設，主要滿足農村需幫扶人群，如孤寡老人和困難戶的住房需求。

（三）長遠規劃，構建城鄉一體的住房市場和住房保障體系

實施鄉村振興戰略，就需要保障農民的財產權益，建立健全城鄉融合發展機制和政策體系。“安居才能樂業，城鄉統一的住房市場和住房保障體系，將成為深化城鄉住房制度改革的重要內容”。首先，在探索宅基地“三權分置”改革的基礎上，建立和完善新型農村住宅制度，與城市住宅制度相對照，逐步探索融合統一路徑，形成城鄉對等的住房制度，進一步實現城鄉住房的融合。其次，在城鄉對等的住房制度形成后，農村住房供應體系進一步完善，或有可能允許城市居民到農村短租或長租非社會住房。如果城市居民在農村定居和工作，也可以按照當地規范享受農村的住房保障。在農村，農民可以按規定按流程申請宅基地自建住房，而沒有經濟能力建房者則可以憑身份申請社會住房。富裕并有進城意愿的農民可以進城工作、買房，享受城市住房保障，但要以退出原有農村住房保障為前提。

參考文獻：

[1]楊璐璐.農村宅基地制度面臨的挑戰與改革出路——基于產權完善的收益共享機制構建[J].南京社會科學，2017（11）.

[2]韓松.論對農村宅基地的管理與《土地管理法》的修改[J].國家行政學院學報，2011（01）.

[3]陳小君，戴威.對“集體土地上建公租房”政策的法律思考[J].法律科學（西北政法大學學報），2012（03）.

[4]施適.論宅基地使用權初始取得制度的缺陷及其完善[J].甘肅政法學院學報，2015（03）.

[5]劉俊.農村宅基地使用權制度研究[J].西南民族大學學報（人文社科版），2007（03）.

[6]劉廣明.“雙軌”運行：城鎮化進程中農村宅基地（使用權）制度解困的可行解[J].法學論壇，2014（02）.

[7]張紅星，桑鐵柱.農民利益保護與交易機制的改進——來自天津“宅基地換房”模式的經驗[J].農業經濟問題，2010（05）.

[8]印子.農村宅基地地權實踐及其制度變革反思——基于社會產權視角的分析[J].中國農村觀察，2014（04）.

[9]黃日生，陳明紅.法經濟學視角下農村宅基地優化利用對策[J].農村經濟，2015（05）.

[10]林遠.“三塊地”改革頂層設計呼之欲出[N].經濟參考報，2014-12-03.

[11]“農村土地問題立法研究”課題組，陳小君.農村土地法律制度運行的現實考察——對我國10個省調查的總報告[J].法商研究，2010（01）.

[12]胡銀根，王聰，廖成泉，吳欣.不同治理結構下農村宅基地有償退出模式探析——以金寨、薊州、義烏3個典型試點為例[J].資源開發與市場，2017（12）.

[13]呂萍，陳衛華，鐘榮桂，林超，于淼.關于農村宅基地制度改革方向的思考[J].中國土地，2017（12）.

（作者單位：湖南省直機關黨校）