大數據背景下政府信息公開面臨的挑戰和機遇

傅迪

摘要：隨著信息技術的突飛猛進，大數據時代已經來臨，大數據行業的迅猛發展促進了全社會的經濟、文化及政治的進步，生活在“地球村”的人們可以跨越時空界限，利用大數據手段方便快捷地獲得需要信息。政府往往掌握著海量的信息資源，信息總量的顯著增加對政府的信息公開工作提出了挑戰，如信息發布不明確、信息版權歸屬模糊等，同時也帶來了新的機遇，幫助政府推進信息的優化整合，推進服務型政府的建設。貴州省被譽為“數據之都”，在此，以貴州省為例探討大數據背景下政府信息公開面對的機遇和挑戰。文章的討論重點在于大數據與政府信息公開的有機融合與共同進步，以及在實踐中的不足和改進建議，有利于政府及工作人員樹立大數據意識，實行政府信息公開的優化，建設透明政府。

關鍵詞：大數據；政府信息公開；挑戰；機遇

一、貴州省大數據與政府信息公開現狀研究

（一）貴州省大數據介紹

2013年是貴州具有跨時代意義的“大數據元年”，在全國各地還處于觀望狀態時，貴州的大數據產業已經啟動。2013年，富士康科技集團在貴安新區投資建設第四代產業園，之后，“中關村貴陽科技園”也正式揭牌，中國聯通、電信、移動三大運營商數據中心相繼落戶貴安新區，形成了大數據中心基礎框架。2014年，貴州省政府開始從頂層設計和產業規劃上全面發展大數據產業?！蛾P于加快大數據產業發展應用若干政策的意見》、《貴州省大數據產業發展應用規劃綱要》相繼出臺，國內第一部信息基礎建設地方性法規《貴州省信息基礎設施條例》也迅速面世。2015年還成立了全國首個大數據交易所——貴陽大數據交易所，面對全國提供數據交易服務。這只是短短兩年內貴州省大數據所取得的成就，貴州省大數據產業的發展氣勢如虹。

（二）貴州省政府信息公開制度的建設

貴州省政府在《政府信息公開條例》的指引下，積極轉變政府職能和公開理念，制定了一系列法律法規。并結合貴州實際，提出了若干項具有貴州特色的亮點工作：1. 開展非公開事項目錄管理試點，對制作形成或在履行職責中獲取的政府信息，實行公開屬性源頭機制，對信息公開的責任主體要求追根溯源，明確屬性。2. 提出了“政府開放日”的新設想并進行了完善和推。3. 強調要加強辦事公開力度，各級政府部門辦事機構職能、范圍、依據、流程、結果等信息都要公開。4. 建立政府透明度第三方檢測評估制度，委托第三方機構對省級行政機關和各市區政府透明度進行檢測評估，并出具評估報告。

關于推進重點領域信息公開方面，貴州省政府強調了9項公開重點，分別是：（1）推進行政權力清單公開；（2）推進財政資金信息公開；（3）推進公共資源配置信息公開；（4）推進重大建設項目信息公開；（5）推進公共服務信息公開；（6）推進國有企業信息公開；（7）推進環境保護信息公開；（8）推進食品藥品安全信息公開；（9）推進社會組織、中介機構信息公開。這9項公開重點都是與公眾日常生活緊密聯系的內容，也體現了貴州省全面推進政府信息公開制度建設的決心。

（三）貴州省大數據與政府信息公開制度的結合

在大數據與政府信息公開的結合方面，貴州省也走在了全國前列。從大數據在貴州安家落戶，政府和人民都在為了探索一條二者有機融合，造福大眾的道路而努力。2016年11月1日，貴州省人民政府辦公廳發布了《關于印發貴州省政務數據資源管理暫行辦法的通知》，強調了大數據與政府信息公開結合的重要地位，此《通知》公布了政務部門在依法履行職責過程中生成、采集的，記錄、保存的各類數據資源的共享、開放、利用辦法，為公民利用政府信息乃至政府數據提供了良好的平臺。

二、大數據與政府信息公開的關系

目前，貴陽市政府高度重視以云服務、大數據為代表的新興技術產業的發展以及對政府轉型的帶動作用，一方面，將大數據技術充分運用于政府信息公開領域，可以進一步發揮政府信息資源對經濟社會發展的積極作用，另一方面，大數據將受政府信息公開工作的制約：政府信息公開的方式、公開的程度和界限等，這些都影響著大數據行業的發展。

（一）大數據背景下政府信息公開迎來的機遇

1. 通過大數據推動政府轉型

隨著政府信息化這一概念的提出，政府部門辦事效率的提高被視為政府信息化的標志，將一系列辦事流程精簡化和統一化，避免繁文縟節，減少人工參與量。而大數據是將大量的信息進行匯總、分析、預測，更加直觀的了解公眾、科研、生活、生產需要中的優勢和不足。利用大數據豐富和支撐政府信息公開，使民眾更方便快捷的查詢有效信息，是政府加快轉型步伐的新平臺。

當前，我國的政務信息資源急劇增長，傳統的“發布——接收”模式已經不適合繼續存在于政府和公眾的信息關系中，這也顯然不是大數據信息公開的特點。政府需要加快模式創新，改變傳統的消極模式，提高大數據時代的政府服務水平。

國務院辦公廳于2015年4月發布的《2015年政府信息公開工作要點》中明確提出要積極穩妥的推進政府數據公開，并在國務院常務會議上進一步指出，運用大數據等現代信息技術是促進政府職能轉變，簡政放權、優化服務的有效手段。政府信息公開應該逐步實現一種“發布—反饋—調整”的共享模式：民眾通過政府的信息公開了解政府工作動態，政務政要以及自己所需資源，再將自己的意見反饋給政府，政府由大多數民眾的意見進行調整，進一步改善工作中出現的缺點和不足，政府和民眾之間出于一種平等交流的地位，有利于由管理型政府向服務型政府的轉變。

2. 通過大數據更好的保障公民基本權利，增加政府公信力

現階段我國處于一個轉型時期，經濟的快速發展，公民文化水平的普遍提高要求政府工作要求真務實，若政府工作的發布有不實之處，務必會導致民眾的不滿和懷疑，隨之產生信任危機。所以政府信息是否透明、公開直接關系到人民群眾對政府的信賴程度，也關系著社會政治經濟的穩定。

政府信息公開制度還與人民的知情權和人民主權有密切關系，《中華人民共和國政府信息公開條例》中明確規定政府信息公開是保障公民知情權的途徑。所以，政府部門應該抓住這個節點，將自己的信息與大數據進行整合，真實準確的向民眾發布，讓公眾獲取信息時更多的看到政府的努力和誠意，讓公眾面對政府信息時更加理性，也促使政府不敢懈怠。針對這一點，貴州省各個轄區的政府網站做出了改變與進步。經調查，貴州省各個市區、各市區下屬的分轄區的政府官網都設置了相應的政務公開網站鏈接，點擊進去發現其中分類包括政府信息公開制度、政府公報、依申請公開、信息公開年報及意見箱等幾項，細致而簡潔的分類幫助公眾更方便的查找所需信息，減少查詢手續，減輕查詢負擔，做到了為百姓著想。

（二）大數據背景下政府信息公開面臨的挑戰

目前來講，雖然中央層面出臺了公開政府信息、建設透明政府的相關政策，各地方政府也紛紛采取行動加入這場改革，但是就現狀而言，我國在推進透明政府建設這一方面遠遠落后于美國等發達國家，尤其是在大數據背景下，政府在提高信息公開的水平，推進透明政府建設的進程中，面臨著種種挑戰。

1. 政府信息界定困難，大數據很難完整收錄

大數據的開發和利用以數據的完整性為前提，但是目前《政府信息公開條例》中并沒有對公開和不公開的界限進行完整定位，導致了公開標準模糊、全國各地公開的程度不一，絕大多數政府都選擇有保留、有選擇的公開甚至是“報喜不報憂”的公開，這種公開會對公眾帶來誤導、不滿甚至對信息的理解扭曲，也難以實現政府的服務功能。

第一、政府日常工作中的內部管理信息和過程性信息被排除在外。在2010年11月國務院辦公廳下發的《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》中，規定“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于<中華人民共和國政府信息公開條例>所指應公開的信息。除了《意見》之外，一些部門規章和地方政府規章也做出了類似規定，如貴陽市政府頒布的《貴陽市政府信息公開暫行規定》第十一條第（4）項，將“正在討論、研究、尚未作出決定不宜公開的政府信息”納入不予公開的范疇?！墩憬≌畔盒修k法》中規定，屬于行政機關之間和行政機關內部行文的請示、報告、批復、會議紀要、抄告單等文件和資料，不作為行政管理依據的，可以不公開。通過上述分析可以看出，目前關于一些政府信息的公開或不公開沒有明確的統一規定。在實踐中，不少機關以此為推脫，聲稱特定的政府信息屬于內部信息或者過程性信息而拒絕向申請人或者公眾公開。一方面不利于申請人或者公眾知情權的滿足，另一方面，也不利于公眾有效利用政府信息，導致政府的信息只能為政府所用，不利于民主社會的建設。

如2015年最高人民法院發布的政府信息公開十大案例中于穗珠訴海南省三亞市國土資源局一案，此案糾紛的所在正是三亞市國土環境資源局因內部事務形成的過程信息是否應當公開。仔細研究最高人民法院公布的典型案例，其中一、二、四、五、六、八中，原告所訴糾紛都與過程性信息或內部信息是否應公開有關。由此看來，正是《意見》中將內部管理信息和過程性信息的排除，成為了政府不公開信息的“擋箭牌”，不利于政府公信力的提高，也給社會公眾的科研、生活帶來不便。

第二、是《公開條例》的滯后性，制定時沒有將大數據的時代背景考慮在內。在大數據的背景下，政府數據與政府信息同屬于一個范疇，但是很多政府部門并沒有將政府數據的公開考慮在內，在某些情況下，政府數據比政府信息更為重要。動態的政府數據比政府信息更為海量性、更為多樣化、更為直觀?！稐l例》中沒有提及政府數據，現實中以政府數據不屬于政府信息為由拒絕公開的事情更是比比皆是。顯然，就政府數據而言，《條例》還有函待改進之處。

2. 主動公開不及時、公開標準不統一

《條例》中關于公開責任機制不夠清楚，公開主體不明確，關于公開的程度沒有統一標準，也缺乏強制性。社會公眾寄希望于政府部門，但是由于公開標準不同意、公開主體不明確，政府部門并沒有積極展開政府信息公開。

第一、各個地區、各個部門、各個主體間對同一事項的公開在公開程度、公開標準和公開期限上不統一。上下級之間缺乏匯報與監督、不同部門之間缺乏協調機制，由于種種缺陷導致的信息公開不及時、不同步給公眾帶來困難，并且政府數據也很難將公開時間前后不一的政府信息同時收錄在內。

第二、公開的主體不明確導致相互推諉。中國自古以來“官本位”思想根深蒂固，政府部門不愿、不想主動公開。一些政府信息分布在多個部門，比如經營一個飯館需要涉及工商許可、食品安全許可、納稅許可等，在這些信息交叉的情況下各個部門互相推諉，會加重申請人無謂的負擔，往往要向多個部門提交相同的申請，不利于服務型政府的構建。

第三、公開內容質量不高、不夠連貫。迫于存在的考核機制，政府信息公開的數量突飛猛進，但質量卻不容恭維，與公眾信息需求的內容存在偏差。如在貴陽市人民政府門戶網站上，點擊“政務公開”一欄，其中領導活動、領導講話、新聞發布會等幾欄中，更新頻繁，但其中的人事任免、征地拆遷等與公眾聯系更加緊密的欄目中更新頻率、公開數量都不及前幾項。這種公開對民眾的了解起不了積極作用，避重就輕，需要公開的不公開，將一些次要信息當作主流，這種做法有欠妥之處。

第四、政府信息的發布缺乏完整性，通常情況下，熱點事件政府會選擇公開，但是處理過程、結果和后續卻無從尋找。信息的發布不是為了“蹭熱點”、找“點擊率”，而是要真真切切的將需要公開的事件、信息完整的公布在陽光下。

3. 政府信息版權問題界定不清

我國的《中華人民共和國著作權法》規定，“法律、法規，國家機關的決議、決定、命令以及具有立法、行政、司法性質的文件和官方正式譯文等不受版權保護”，但是并沒有明確提及政府信息，更未提及政府數據，導致了廣泛的信息為政府所掌握但是版權歸屬不明，有很多政府部門公布信息時會加注水印或標明不準轉載的字樣，提升了公眾對政府信息利用的難度。而美國對于政府信息和政府數據的態度是放棄版權，采用了《知識共享許可協議》，該協議的重點就是放棄公共領域政府信息的版權。美國一直走在大數據的前列，其“公共信息為全民所有”這一觀點值得我國借鑒和學習，應當改進我國政府信息版權相關的法律法規，促使“全民的信息為全民服務”。

三、大數據背景下對政府信息公開的建議

社會情況瞬息萬變，國家制度不可能永遠可以適應時代的變化甚至走在時代前列。國家治理是一個動態的過程，在動態的反饋—調節模式中，不僅國家要積極應對改變，民眾也要發揮著主人翁精神，積極提出批評和建議。

（一）擴充“政府信息”界定范圍，與大數據有序銜接

“政府信息”的界定不清淅導致的訴訟越來越多，應當遵從“以公開為原則，不公開為例外”的制度理念，擴充政府信息的界定范圍。在宏觀層面，應當將政府數據納入政府信息范疇之內，將數據開發涵蓋在內，只有如此，寶貴的政府信息資源才不會被浪費，更為有效的被公眾知曉和利用；在微觀層面，應當將過程性信息、內部信息納入政府信息的范圍。因為《條例》中所規定的不予公開的范疇包括涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息，顯然過程性信息、內部信息不在不予公開之列。

其次，應對政府的自由裁量權進行標準化。一直以來，政府的自由裁量權是推進政府信息公開和建設透明政府過程中一個突出的問題。《條例》中規定“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全和社會穩定?！保惨幎恕靶姓C關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息?！钡沁@些不得公開的事項并沒有進一步的解釋，一定程度上給予了政府部門自由裁量權，給打造陽光政府帶來巨大的障礙。該條款只強調了政府信息公開行為不得發生特定結果，但是卻忽視了政府機關公開特定政府信息的活動是否合法。實踐中，正是因為這些“安全穩定”的條款增強了政府不公開政府信息的潛在激勵，不利于透明政府的產生，所以應該進一步的將“不得公開”的條款進行細化，對行政裁量權也應采取標準化。

（二）轉變公開觀念，提高公開質量

首先，政府作為信息公開的主體在理念上一定要轉變。目前來看，政府對信息公開的重要性認識不夠，把信息公開當作任務甚至負擔，所以大多數信息都是為了應付體制要求而草草做出的流水賬，這種思想理念是政府需要迫切轉變的。政府部門以及政府工作人員要了解政府信息公開以及政府信息開發和共享的重要性，才能做到主動有效的公開，推進我國公開制度的建設。

其次，政府信息公開要在“質”上下功夫，切實落實公眾需求、需要的信息，在重點內容上應該補足現在公開力度不夠的其他領域，如政府的自身建設信息，公開部門的人員編制、辦事流程、相關經費的使用情況。除此之外，還應在公共安全等重大突發事件的更新發布速度和準確性上有所提高，事件的后續處理情況及結果等這些都應該注意到。保質保量的完成政府信息公開，在公開方面細化更多內容。

（三）引入知識共享制度，完善相關政府信息版權法規政策體系

2012年，奧巴馬宣布美國啟動“大數據研究和發展計劃”（bigdataresearchanddevelopmentinitiative），推動大數據相關的收集、儲存、保留、管理、分析，用過點澤正無計劃建設信息層、展現層和開放層，把聯邦數據以無限體量的方式面向社會進行開放和共享。這意味著美國政府放棄了公共領域政府信息的版權，而我國的相關法律法規對政府信息的版權歸屬并未提及，這為判定公共部門的信息歸屬增加了難度。我國應該以美國為借鑒對象，明確政府信息版權的歸屬，將知識共享制度引入到政府信息開放的日常工作中去，完善相關政府信息版權法規政策體系。

大數據時代的到來給了貴州省空前的機遇和挑戰，時代網絡技術和大數據技術的發展為政府信息公開提供了新工具、新手段，大數據技術輔助下，為公眾提供智能化的精準服務，避免“信息供給”與“公眾需求”間矛盾，提高政府信息公開質量與服務。

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（作者單位： 貴州大學法學院）