大數據時代城市突發事件政府應急管理創新

任永昌 李哲

摘要：城市突發事件應急管理的效果關系到社會穩定、城市發展和人民生活幸福，大數據技術為政府應急管理提供了全新的解決方案。文章基于大數據思維和創新驅動發展的理念，分析了大數據在政府應急管理中的應用價值，指出了大數據時代政府應急管理面臨的困境，提出了大數據時代城市突發事件政府應急管理創新舉措。將以大數據技術為代表的新信息技術應用于應急管理，提高數據利用效率及完善基于數據支撐的應急管理體制建設，是大數據時代政府應急管理變革的必由之路。

關鍵詞：大數據時代；城市突發事件；政府應急管理；創新舉措

一、引言

大數據是高增長率和多樣化的信息資產，改變了人們認識自然和社會的思維、視角和精度，是人們獲得新認知、創造新價值的源泉。大數據時代激發了管理創新，實現了由粗放到精細的社會治理。應急管理是在突發事件的事前、事發、事中和事后所進行的預防、響應、處理和恢復等一系列活動。大數據應用分為大數據技術和大數據思維兩部分，二者相互融合，對很多公共管理領域產生了深遠影響。政府應急管理作為公共管理領域的重要內容，大數據技術的成功應用將有力地提升政府應急管理體制的數據能力，進而重塑應急管理的體制、機制和流程。

我國目前的應急管理研究還沒能在大數據技術層面取得重大突破，也沒有用大數據的相關技術和理論方法指導政府應急管理。進一步提升政府應對和管理突發公共事件的能力，必須抓住大數據時代機遇，實現創新驅動發展，解決突發公共事件政府應急管理的“供求”矛盾問題，在當前這一時代背景下具有重要的現實意義。本文通過對大數據時代城市突發事件政府應急管理能力進行深入研究，提出政府應急管理創新舉措，提升政府突發事件應急處理能力，減少城市突發事件所帶來的破壞，為城市應急管理提供全新的理論視角，促進城市公共管理理論與方法研究。

二、大數據在政府應急管理中的應用價值

大數據時代降臨，各行各業的發展模式將因大數據的發展而改變。大數據應用于政府應急管理，有利于提升突發事件的決策質量和應急處理效率，為提高政府應對突發事件能力創造了更大的應用價值，具體表現在六個方面。

（一）拓展政府應急管理數據資源

大數據包括結構化、半結構化和非結構化數據，來源渠道包括業務處理、社會輿情和物理環境，這些數據無法使用常規軟件工具捕捉和處理。通過大數據的信息感知和智能分析功能，從更深層次和更廣范圍進行收集和獲取。

（二）促進政府應急決策理性思維

應急決策具有較大風險，屬于風險型決策，需要充足的信息儲備和靈敏的信息反饋。利用大數據技術，從半結構化和非結構化數據中發現規律，依據數據挖掘和定量分析進行邏輯分析并尋找因果關系，決策基于科學而非經驗。

（三）優化政府應急管理資源配置

應急資源包括防災、應對和恢復等環節需要的各種應急保障，在應急管理工作中具有舉足輕重的作用。大數據技術可以使應急資源的布局和運用更加精準高效，達到緊急狀態下應急資源的科學調度和優化配置，提高救援效率。

（四）提升政府應急管理反應能力

大數據的一個重要特征就是數據采集和處理的快速實施與開放共享，這為提升應急管理的快速反應能力提供了條件。依據突發事件現場的實時數據，應急指揮中心可以快速制定應急方案，及時疏散群眾，快速展開救援。

（五）輔助政府應急管理方案制定

為了及時、有序和有效地開展應急處置行動，必須預先制定有關的計劃或方案。借助大數據的廣泛性，挖掘數據的潛在信息，發現數據背后潛在的相關性，運用邏輯推理和數據分析，結合管理人員的經驗判斷，制定應急管理方案，提高城市突發事件應急管理質量。

（六）提升突發事件監測預警能力

突發事件的監測與預警，可以對突發事件的發展趨勢和演變規律等作出科學合理的推斷，從而提前做好各種準備工作，當事件發生時快速應對，以減少生命財產損失。利用大數據可以改善預警機制，提前預測危機，完善危機救援系統，改善民眾的信息不對稱問題。

三、大數據時代政府應急管理面臨的困境

與大數據時代所涌現出的海量數據及其處理能力相比，目前的應急管理信息能力嚴重不足，沒能充分利用海量數據為應急管理服務，政府應急管理面臨困境，突出表現在以下幾個方面。

（一）部門管理碎片化不適應大數據多樣化

大數據包括文字、圖片和視頻等，其多樣化的形式可以幫助人們挖掘有價值的信息。但目前的應急管理信息共享不足、業務聯系不夠和服務效能不高等問題，使部門管理碎片化嚴重，出現“高成本、低效率”的現象。

（二）大數據思維意識缺乏造成數據不完備

目前的政府應急管理者沒有大數據思維意識，沒能將大數據技術革命帶來的機遇和挑戰提升到國家戰略層面，直接造成數據不完備，缺乏用數據描述事實和用數據決策的意識，從而影響應急決策的科學性和有效實施。

（三）數據關聯應用能力低下導致事態擴大

面對復雜的數據問題時，核心是把數據關聯起來，解構出數據背后的關聯關系，并激發出最大的價值。目前的應急管理很多只收集單一領域數據，不對多領域數據進行關聯性分析，因此制定出的應急決策方案缺乏成效。

（四）歷史數據學習能力不足導致悲劇重演

人類歷史發展是一個不斷學習和創新的過程，加強歷史數據學習，能夠增加應急管理體系的效能，避免歷史悲劇重演。但大數據并沒有根本改變人們的學習思維與方式，對歷史數據學習也成為大數據技術研究的難點。

（五）政府對大數據技術應用不如商業機構

大數據獲取的準確性和及時性決定了應急管理績效，但大數據獲取又依賴于大數據技術。我國的大數據技術應用主要是商業機構，尤其是互聯網相關領域，政府對大數據投入較少，很多研究只是理論層面，具體應用還處于初級階段，只是簡單的收集和匯總。

（六）數據傳遞效率不高導致協調相對困難

應急管理數據只有及時傳遞到應急管理相關執行單位，才能最大限度地發揮這些數據的作用。但是由于管理體制、傳輸技術、數據安全和傳輸設施等影響，目前的應急管理數據傳遞效率不高，傳輸路徑不暢通，很多數據信息嚴重滯后，導致相關部門協調困難。

四、大數據時代城市突發事件政府應急管理創新舉措

大數據時代政府應急管理面臨諸多困境，提高數據利用效率以及完善基于數據支撐的應急管理體制建設是大數據時代政府應急管理變革的必由之路。總結大數據在應急管理中的實踐案例，借鑒發達國家的成功經驗，參照相關文獻，本文提出的大數據時代城市突發事件政府應急管理創新舉措如下。

（一）基于大數據思維，創新政府應急管理模式

大數據思維是新的思維觀，從“流程”核心轉變為“數據”核心，由功能是價值轉變為數據是價值，大數據思維開啟了重大的時代轉型。在這個“數據創造效果”的時代，需要融合多樣化數據并依據數據進行決策。圍繞大數據的管理模式創新，已成為應急管理改革的新方向。必須創新應急管理模式，用數據核心思維方式思考問題，不斷擴大數據在應急管理中的應用價值，為應急管理的各個環節提供保障。

（二）以大數據為中心，重塑政府應急管理體制

歷經多年發展，我國應急管理的“一案三制（預案、體制、機制、法制）”架構已經初步形成，現有的應急管理體制是以政府為核心，其他社會組織和公眾共同參與的組織體系。但是，面對錯綜復雜和瞬息萬變的應急管理情境，公共危機意識淡薄和管理手段落后，導致應急管理體制諸多環節無法正常運轉。因此，需要建立以數據為基礎的新型管理體制，解決權利與數據的不對稱關系，避免形成“灰色地帶”。

（三）基于數據挖掘，推動個性化應急管理處置

大數據是“海量數據+復雜類型”的數據，其規模或復雜程度超出了常規技術的解決范疇。數據挖掘是理論算法和應用實踐的完美結合，是大數據最關鍵也是最基本的技術。通過數據挖掘，使應急管理對信息的理解更加精細化，將雜亂的數據轉化為有效的預測和決策，增強應急管理的針對性，形成個性化的應急管理處置方案，為有特殊需求的個體提供有差別化服務，使應急管理效果趨向最優化。

（四）基于數據融合，構建無縫隙大數據應急平臺

數據融合是在一定準則下為完成某種任務而進行的信息處理技術。海量數據應用存在割裂性，無法全面勾勒數據全貌，導致認識的片面性，因此可能做出錯誤決策，融合是大數據的價值所在，是發現新規律和新價值的過程。在數據融合的基礎上構建涵蓋應急管理整個過程的大數據應急平臺，由應急管理者與管理對象共同組成動態系統，以統一的接收中心和處理平臺為突發事件提供緊急救援服務。

（五）基于數據開放，進一步擴大數據共享范圍

數據開放共享是大數據競爭戰略的核心。大數據在應急管理中的應用還處于起步階段，作為基礎性和戰略性資產的大數據開放程度不高，不少關鍵性數據被政府相關管理部門束之高閣，無法發揮大數據在應急管理中的作用。從世界各國的應用趨勢看，配合國家級戰略制定數據開放政策是必要的。基于數據開放，制定符合國際標準的國家級數據共享方案，使應急管理大數據面向應急管理的各方發揮作用。

（六）基于隱私保護，注重公共和個人之間的平衡

隱私主要是針對公民個人信息，如果被他人所獲取，將會帶來不必要的麻煩。因此，必須健全信息保護相關法律制度，提高個人信息保護意識，加強企事業單位的信息數據監管，對于泄露公民個人信息的單位和個人要追究責任。應急管理大數據，既要注重公共數據安全，又要注重個人隱私保護，使二者之間達到平衡，建立信息安全追蹤制度，消除大數據信息采集和應用過程中的“社會安全隱患”。

（七）基于技術創新，建立專門的大數據研究團隊

技術創新包括開發新技術或者已有技術的應用創新。大數據將為政府應急管理帶來更強的數據處理和預測預警能力，使得較難實現的需求快速突破原有的技術瓶頸，這都依賴于大數據的技術創新。因此，必須充分發揮科技人才的技術優勢，建立專門的大數據研究團隊，利用數據采集和智能分析技術，建立城市運行監控體系和突發事件處置的應急指揮聯動體系，達到可視化和扁平化的快速應急調度指揮。

（八）制定大數據發展戰略，加大對大數據投入

進入21世紀，許多國家和地區重視大數據在應急管理中的具體應用，并制定了大數據發展戰略。我國政府也提出了拓展網絡經濟空間，推進數據資源開放共享，實施國家大數據戰略，但是針對應急管理大數據還缺乏具體戰略。因此，必須針對大數據對傳統信息技術帶來革命性挑戰，制定大數據在應急管理領域的發展戰略，加大大數據在應急管理領域的關鍵技術研發以及產業發展的支持和投入。

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（作者單位：任永昌，渤海大學信息科學與技術學院；李哲，渤海大學國際交流學院）