高校內部治理碎片化困境及其突破：整體性視角

華起

摘 要 在當今社會，教育理念及形式呈現出了創新發展趨勢，再加之公共管理理念的不斷滲透，也為高校內部管理帶來了直接影響及作用，其中涵蓋的各個關聯要素都以碎片化形態維持運行，這就使得高校內部治理以碎片化為主體，其面對的難題可想而知。為了改善高校內部治理矛盾，從根本上提高內部治理能效，就需要精準掌控碎片化要素，促使各個治理主體協調配合，在優化高校內部治理系統的基礎上，促使治理模式更加具有整體性優勢。

關鍵詞 高校內部 碎片化困境 突破 整體性視角

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.06.011

The Difficult Position and Breakthrough of Internal Governance Fragment in Colleges and Universities： A Holistic Perspective

HUA Qi

（Nanjing University of Finance & Economics， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In today's society， the educational idea and form show the innovation development trend， and the public management idea continuously permeates， also brought the direct influence and the function for the college internal management， in which all the related factors that cover are maintained in the defragmentation form， which makes the university internal governance become the main body with the defragmentation， the problem that its face can imagine. In order to improve the internal governance contradiction and improve the internal governance energy efficiency， it is necessary to master the defragmentation elements precisely， to promote coordination among the various governance subjects， and to make the governance model more holistic on the basis of optimizing the internal governance system.

Keywords inside college； fragmentation dilemma； breakthrough； holistic perspective

從本質上來看，高校治理就是內外利益關系為主導，在強化二者關聯性的基礎上，實現對高校內外環境的合理管控，因此，高校治理本身涵蓋內外兩個不同范疇。通常情況下，高校內部治理所貫穿的統一標準就是優化利益結構，促使治理決策更加可靠，從而促使經濟指標不斷提升，因此可以說高校內部治理是維護利益總量的過程。高校內部治理高效運行也同樣需要依托強而有效的制度體系，也只有其運行標準與預期目標高度相符，才能促使高校內部治理質量不斷提升。因此，以高校內部治理的碎片化困境為切入點，在分析研究基礎上依托整體性視角強化治理能效具有重要意義。

1 高校內部治理碎片化現狀

碎片化從字面意義上來看就是原本完整的物質以分散的形式呈現出來，這一理念最早在應用于傳播學中，在信息化趨勢不斷拓展的環境下，碎片化也得以傳播，并逐漸成為獨特的傳播語境存在于社會中。從當前形勢來看，碎片化的在不同的領域范疇中都有所涉及，無論是政治還是外交領域中，碎片化都能作為描述主體，對依托于組織結構的主體交流及協調問題進行描述，通俗來講也就是原本完成的主體環境被打破，逐漸分離出多個小主體，而各個部分往往難以協調，這就使得機構的整體性優化不斷弱化，相對的其中涵蓋的組織決策及流程等都過于分化，組織治理能效必然在其長期影響下不斷下降，治理那你退也會隨之出現，這就是所謂的治理困境。在高校內部治理中存在的碎片化問題也在不斷凸顯中體現出了不同的治理形式。

1.1 高校內部治理主體的碎片化

高校內部治理的主體通常涵蓋以下幾個方面：首先是制定決策的管理主體；其次是執行制度的主體；最后是針對內部治理效果進行評估及監督，獲得反饋信息的衡量性主體。第一，在高校內部治理中的碎片化問題主要集中體現在決策制定主體的分割性特點上，原本統一的整體在進行分化后，雖然形成了細化的二元分化指標，但是其體現的單一性特點也同樣不容忽視。該種文化以管理體制及主體的分化為主導，而單一化則代表著治理主體的單一性，以黨的行動方針為指導，過于看重能效作用的管理，將直接導致學生及教授在這一治理環境中長期處于弱勢地位。從當前形勢來看，大多數的高校在內部治理階段都會以兩級管理體制為核心，這就導致不同的治理主體在能效作用發揮階段產生了差異性的利益需求，無論是橫向還是豎向的關聯標準，都難以達到協調性要求，這就導致學校的整體規劃與之相沖，這就會導致利益分化問題不斷加劇。

該種分化問題如果能夠在健全機制下得以改善，再加之運行階段與學校進行實時交流及溝通，就能將分化差異控制在最小范圍內，這樣不僅促使資源得到合理配置，更能以總體利益方向為主導，在資源整合基礎上，促使不同的利益群體之間能夠相互配合，從而達到更加高效的配合效果，這就是新形勢下逐步優化的公共管理理念，對于以往的科層管理體制來說這不僅是沖擊更是挑戰。但是在現階段，由于受到相應滯后性因素的直接影響，行政權力仍舊處于單一化形態中，過于凸顯其核心地位，將直接導致等級秩序過于明顯，相對的高校在實際運行階段也會受到不同程度的干預，這將為管理工作的進行帶來相應影響，當二者缺少及時溝通時，利益與利益之間就難以協調，這就導致二元分化狀態不斷深化。

第二，高校內部治理主體實際上就是決策執行機構，其碎片化表現主要集中在機構的分化上，無論是組織結構還是主體性能，都呈現出了明顯的裂化性特點。從當前形勢來看，在高校發展進程中，治理主體的分化問題也隨之加劇，而導致該問題存在的主要原因就是高校內部所設置的職能部門多于實際需求，并且職能交叉問題顯著存在，這就導致不協調及產能不均等問題頻繁發生。除此之外，職能部門設置標準低、過于廣泛化等問題的長期存在，促使機構在發展中不得不做出分化。依托于新公共管理理念，部分高校也在原有基礎上對組織結構進行了優化改造，通過將從屬于同一職能的部門進行職能劃分，并將其細化到不同的范疇中，就能促使執行部門的發展方向更加明確，從而實現對部門履職效能的合理約束及規范。但是在實踐過程中，該種想法并不能精準落實到位，這就導致職能拓展及交叉等問題的發生頻率不斷上升。

1.2 高校內部治理目標的碎片化

首先，在高校內部的治理環境中，由于涵蓋范圍較為廣泛，一旦治理主體不能集中并呈現碎片化趨勢，目標的整體性就會被打破。雖然不同組織結構所設定的目標在實際執行階段都會被分解，但是高校所設置的戰略目標一旦被分化，就說明主體呈現出裂化特點，后續再想將目標整合在一起難度普遍較大；其次，以任期制為核心，不同設定目標并不能協調運行，這就導致類裂化問題不斷加劇。實際上該種問題的出現是由于高校內部治理結構中治理的主體長期缺少靈活性，在單一性趨勢背景下，高校所制定的發展目標就會與實際情況存在一定偏差，而長期及短期目標在實際執行階段標準也難以統一；最后，高校內部治理中的參與主體并不明確，在缺少性問題的直接影響下，目標的整體性優勢也就會不斷下降。而我國高校在實際運行階段具有較為明顯的非盈利特點，各個組織結構在發揮職能作用時無論是任務還是目標都存在差異性，一旦治理主體的地位不能提升，在主體個性化訴求無法得到滿足的前提下，高校內部的戰略目標就會過于片面。

1.3 高校內部治理機制的碎片化

在高校內部治理中目標所對應的是理念，而機制則對應執行能效，這不僅是對目標的延伸，更具有較為明顯的行為導向作用。但是在實際治理過程中，高校在機制方面呈現出了碎片化問題主要體現在以下兩個方面：首先是在目標一致的環境下機制執行形式存在差異及矛盾；其次是由于受到流程及政策的直接影響，共同目標難以在同一的界定范疇中實現。導致前者出現碎片化問題的主要原因是治理主體之間的利益總量難以協調，這就導致執行方向呈現較大差異，在功能重合的基礎上，業務流程就會被分散開；而后者之所以出現碎片化問題，是因為內部治理政策不統一，在整體協調性不斷下降的基礎上，不同職能部門所依托的政策就大不相同，政策沖突問題顯著，這樣在后續進行管理時，標準就難以統一，教學側重點也會隨之發生偏移。因此不難發現，高校治理目標及治理機制的任何一方只有存在碎片化問題，就說明治理主體已經分化，也正是由于高校不能在機制及目標等重點環節中將資源進行優化，就必然導致利益主體難以一致，目標整合及機制協調也將不斷凸顯形式化問題。

2 整體性視角下的碎片化出路

高校作為培養人才的重要場所，在推動社會發展中其重要性不容忽視，而碎片化困境在多個高校中都有所涉及，其產生機制與新公共管理存在密切聯系。在新公共管理范疇中，其主體方向更加傾向于行政權力的劃分，以期通過構建單一化的組織結構提高管理能效，因此不難發現，新公共管理在這一趨勢下推動了公共治理的碎片化發展。雖然新公共管理在某些細化范疇中體現出了明顯的優勢特點，也能夠為管理水平的提升提供積極有效的助推力，但是在高校全面推進改革工作后，碎片化問題也隨之出現，基于此，為了帶動高校走出這一發展困境，相關資深的學者也針對新公共管理，在經驗總結及優化的基礎上創新出了更為優化的內部治理模式，也就是基于整體性視角的治理模式，其重點主要集中在對碎片化問題的治理上，可以說這是對碎片化缺陷的一種彌補及校正。

2.1 整體性治理理論的主導思想

整體性治理理念最早產生于英國，由于新公共管理在長期實踐過程中產生了一定瑕疵及缺陷，為了實現對整體的優化，并將弊端性問題改善，就創建了更加完善的整體性理論，促使內部協調性指標不斷提升，從而進一步實現在整體視角下對公共服務理念進行創新優化。在整體性視角下，各個組織結構都應當突破等級限制，向著更加契合的方向運行，通過加強交流及溝通，促使資源得到最優化配置，就能促使內部治理結構更加完整及健全，因此，以整體性視角為核心，能夠實現對整體的充分考量，在精準把控各個關鍵細節的同時，就能將部分統一劃分到整體中，而破碎也能在優化基礎上不斷整合。突破碎片化困境的關鍵點就在協調各個關聯部分上，只有提升其整體優勢，才能進一步提高內部治理質量。實際上協調及整合是整體性視角下較為重要的兩個部分及階段，在其功能作用發揮的基礎上，各個組織結構中存在的問題就能得到改善，相對的以實踐為主導，行動方向及步調也能更加一致。

2.2 高校內部整體性治理的重要意義

整體性視角無論是在任何群體環境下，其最終思想都是創建更為完善的組織結構及行動指南，在高校內部治理中更是如此，依托于這一理念整體性學校就可以理解為高校在自主管理的基礎上，以供應生產產品為主體，通過構建更加協調及完善的治理機制，在進一步強化協調性及整體性的同時，就能促使各個治理主體的管理目標更加趨于一致，從而在資源最優化配置的環境下為學校內部的協調治理夯實基礎。首先，創建整體性高校能夠以優化服務機制為核心，促使運行能效不斷增強，在以往由于行政權力過于集中，學校在開展治理工作時會受到較多干擾，在流程及政策等難以協調時，矛盾因素就會相對增加，而在整體性視角下，更加側重于追求運行流程的完整性及協調性，在這一過程中師生的主體地位顯著提升，而各個治理環節緊密相連，也能為不同利益群體的共同合作提供重要契機，這樣公共服務的整體質量就能達到預期標準。

其次，整體學校能夠促使高校各個組織結構有機結合在一起，在銜接能效不斷強化的基礎上，組織結構也會更加趨于完整。在高校運行環境下涵蓋不同的職能部門及組織結構，這不僅是發揮功能作用的關鍵點，更是推動高校發展的重要保障，因此，整體學校的組織結構在優化的同時逐漸突破了功能應用的局限性，以此為基準，針對組織結構中的目標及結果進行創新，不僅能夠凸顯各個職能部門的專業優勢，促使其分工更加明確，更能加強部門及院系之間的交流合作，因此不難發現，在整體學校下的組織結構能夠打破以往分化環境下存在的局限性問題，更能帶給功能結構下職能部門裂化以一定的沖擊及影響，尤其是在組織設計環節，能夠以創新為助推力，改善弊端性問題。

3 高校內部整體性治理的優化路徑

3.1 對治理主體進行整合及優化

通過上述論述不難發現，高校之所以在內部治理階段體現出碎片化問題，是因為治理主體過于分化，在關聯作用下，治理環境也就不斷向著碎片化方向發展。因此，改善這一問題的關鍵點就在對治理主體的集中處理上，只有促使不同的主體能夠更加協調，才能從根本上提高其治理能效。首先，應當對高校不同層級進行優化，并促使其資源能夠配置到需求環境下，尤其是管理體制的優化及改革，只有將過于集中的行政權力分化出來，促使其職能作用以細化的方式滲透到各個權力范疇中，才能促使目標管理責任制形式更加科學及完善，從而為院系發展提供獨立性保障。

其次，對功能資源進行優化并將其重新整合在一起，這就需要將原有的高校組織結構進行重組，并將職能部門中涵蓋的功能有機融合在一起，這一過程可以借鑒政府機構改革中的大部制改革。通過將高校職能部門進行重新優化及調整，能夠促使其優勢相互彌補，從而進一步提升精細化指標，只是保留幾個較為重要的職能類別，就能將交叉部門的管理權限都交由統一部門，這就能夠實現對職能重疊及缺位情況的有效控制。除此之外，對不同類型的組織結構進行重新整合，本文所指的是以教授及學生為主體的組織形式，提升學校的組織領導地位，加強教師與學生之間的聯系，促使其形成統一整體，便于創建上下聯動的治理環境及結構。

3.2 協調治理目標

協調治理目標，實際上就是各治理主體間在觀念上的統一。而在理念協調層面，整體性治理認為可以通過幾種方式來實現理念協同：首先，要基于兩方面的考慮進行整體性的“頭腦風暴”，各主體不僅需要厘清戰略目標對他者的影響，同時也要顧及他者對戰略目標的影響。其次，目標的協調必須經過對話完成，即各治理主體間，無論是橫向結構的主體之間還是縱向結構的主體之間要充分的信息交換。這種充分的信息交換，才能使得各自的利益訴求整合成共同的戰略目標。最后，通過共同性的汁劃將高校的戰略目標分解為有機聯系的短期、部門目標。而此類共同性計劃如何開展有賴于治理機制的整合。在目標調和時，需要注意兩點：一是整體目標的一致性指的是成果的一致性而非過程的一致性。整體性治理要求目標、機制手段互為增強；手段機制以相互增強的方式支持目標。二是整體治理目標一定產生于激烈談判和殘酷反思過程之中。目標隨著談判和反思加以調整。從這個意義上說，有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而又未能重新界定目標都將是整體性治理的失敗。

3.3 整合治理機制

在整體性治理階段，其完整性目標的實現主要基于機制整合，只有促使治理主體的協調性不斷提升，將治理目標整合并優化為統一方向，才能進一步提升機制的融合能效。首先，治理主體的一致性是否能夠達到預期目標，其運行能效能否充分發揮，都需要依托機制對其進行檢驗；其次，主體、目標的整合及協調，都需要依托機制才能得以優化。但是從整合視角來說，整體性治理則需要以項目化管理為核心，細化到高校管理，就需要將不同職能整合應用到同一服務層面上，促使項目中的資源得到最優化配置，從而從根本上改善碎片化問題。從本質上來看，項目化管理能效作用發揮的優勢主要體現在，通過創建科學有效的評估體系，實現對管理流程及項目的合理規劃，促使主體作用充分發揮，從而實現對監督及績效評價的不斷優化。

4 結語

以整體性治理為主導的高校內部治理，依托于項目化管理依據共時性和網絡化的結構進行運作，從而達成高校各部門、校院之間的網絡化協同辦公，即流程再造。在項目優化管理中，客觀上要求建立以數據響應為核心，以流程單新為載體的協同。因此可以說，在整體性視角下，高校內部治理環境更加完善，并且各個組織部門在實際運作階段也能更加協調，促使權利配置及運行制衡、監督制度等都能按照既定目標運行。

本文為江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究基金項目：《“整體性治理”視閾下我國高校內部治理體系重構與現代化路徑研究》研究成果，課題編號：2016SJB880015

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