美國未加入《聯合國海洋法公約》之原因探析

摘要：《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）是當今最重要的多邊性質的國際海洋法。美國雖然參與了《公約》的談判與形成過程，但卻遲遲未簽署并批準《公約》。本文闡述了《公約》的基本情況、美國與《公約》的歷史淵源，分析了美國未加入《公約》的原因——美國認為其影響自己的安全利益、經濟利益，因而不愿賦予國際海洋組織太多的權力，加入《公約》的緊迫性不夠強。本文認為美國將選擇一個合適的時機在使其國家利益最大化的情形下加入《公約》，在此之前它將繼續以國家利益為對外行為的準則，處于《公約》之外而盡量與之一致。

關鍵詞：美國；國際法；《聯合國海洋法公約》；執行協定

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2018）06-0064-02

一、《聯合國海洋法公約》概況

《聯合國海洋法公約》是當今最重要的多邊性質的國際海洋法。聯合國召開過三次海洋法會議，1982年開始的第三次會議歷時十年，在與會各國的協調下，出臺了《聯合國海洋法公約》。該公約具有整合性，內容涵蓋此前商定的幾項公約，將海洋劃分為內水、臨海、毗連區、專屬經濟區和公海等區域，并且詳細地規定了不同區域的法律地位以及相關國家在各個區域的權利與義務。不僅如此，《公約》針對海洋不同的地理形態，還規定了不同的通行制度與規則，為減少有關國家在海上通行時的發生摩擦奠定了基礎。[1]截至2016年，《公約》的簽署國有167個，包括除了美國以外的四個聯合國安理會常任理事國以及世界上絕大多數國家。《公約》從1994年11月16日開始生效，現在已經獲得了世界上多數國家的認可，成為世界海洋秩序的重要規則，推動著國際海洋秩序“從海洋霸權政治向海洋權利政治”發展[2]。

二、美國與《聯合國海洋法公約》的歷史淵源

美國作為世界頭號海洋強國和重要的沿海國，在全球海洋秩序體系中有著舉足輕重的地位。美國在聯合國召開的三次海洋法會議中發揮了重要的作用，在1958年召開的第一次聯合國海洋法會議和1960年召開的第二次聯合國海洋法會議中，美國積極參與并起到重要作用。在1966年到1970年期間，美國對召開第三次聯合國海洋法會議持積極主動態度，“明確支持通過召開第三次海洋法會議達成新的國際公約，從而全面協商新的海洋法規則以適應當前海洋形勢的發展和變化”。[3]美國當時積極倡導和參與第三次聯合國海洋會議，是為了在會議上占據主導話語權，提出有利于本國的提議，使新形成的海洋法條約符合美國的利益。而正值《公約》簽署之際，美國新上臺的里根政府在1982年明確表示拒絕簽署《公約》。里根政府認為：盡管公約草案的大部分條款符合美國的國家利益，美國也愿意接受，但是關于國際海底開發機制的一些重要內容，是美國不能接受的。

美國認為《公約》違反了它所倡導的在全球范圍內的自由競爭原則，為此它提出了修改意見，主要有：一是取消有關強制性技術轉讓的規定，二是刪除限制生產的有關規定，三是修改國際海底管理局的表決程序，四是調整審查會議的相關規定。[4]為了讓美國以及更多的發達國家批準加入《公約》，使《公約》成為真正的“海洋憲章”，聯合國努力促成《公約》普遍參與的非正式協商，美國和一些西方發達國家也參與了這一協商過程。有關協商從1990年開始，在相關利益方經歷了長達四年的談判后，于1994年通過修改《公約》第十一部分，形成了《關于執行<聯合國海洋法公約>第十一部分的協定》（簡稱《執行協定》），并強調《執行協定》與《公約》兩者不一致的地方，以《執行協定》為準①。之后歐洲一些發達國家對《公約》的態度有了很大的轉變，歐盟全體成員國批準加入了《公約》，但美國卻依舊徘徊在《公約》之外。盡管1994年7月29日美國在聯合國總部簽署了《執行協定》，但其國內卻遲遲未批準《執行協定》。

三、美國未加入《聯合國海洋法公約》的原因分析

在美國國內，軍方對加入《公約》持支持態度。美國海軍一些官員持這樣的意見：中國等一些發展中國家對《公約》的解讀與美國對《公約》的解讀有所不同，認為反駁中國等一些發展中國家主張的最好辦法就是批準《公約》，參與全球談判，奪回全球話語權。美國海洋產業界也支持加入《公約》，軍火供應商、深海開采和海底光纜等企業多年來一直進行著院外游說活動，這些企業認為應該保證自己依據《公約》進行深海礦藏開采的利益。可以說，美國政界大部分人士都支持加入《公約》，部分政治保守主義者則反對美國加入《公約》，反對的主要原因有：

一是認為《公約》的某些內容損害美國的國家利益。反對者認為《公約》對美國的安全利益的損害主要集中于《公約》的兩個機制上：針對“區域”的國際海底開發機制以及《公約》的強制爭端解決機制②。他們認為《公約》第十一部分的“考慮到發展中國家的利益和需要”③而做出的相關規定，有利于廣大發展中國家而極大地損害了美國等發達國家在“區域”的利益。關于《公約》中的“強制爭端解決機制”，反對者認為加入《公約》的國家，特別是發展中國家對美國所堅持的“軍艦享有無害通過權”持不同意見，這一定會引發美國同他國的摩擦。如果美國加入《公約》，一旦美國與其它國家發生這種類似的海上摩擦，就必須按照《公約》的爭端處理機制來解決：處于爭端中的成員國有義務在合理的時間內通過談判解決他們之間的爭端，不然的話，根據《公約》規定就得采用第三方介入的調解方式來解決爭端。[5]而這種強制爭端解決機制所產生的結果不能保證一定有利于美國。

對于《公約》中附件三的第十三條“合同的財政條款“的相關規定④，反對者認為這將極大損害美國的經濟利益。聯合國國際海底管理局屬于自籌經費的國際組織，因此它的運行需要向開發海洋自然資源的國家征收相關費用以維持其運作，而這種征稅或是收費將對有能力并且有意愿計劃大量開發海底資源的美國造成一定的經濟損失。反對者對此頗有微詞，一名俄克拉荷馬州的共和黨參議員估計，根據這項規定，美國將不得不放棄超過700億美元的開采權利金。他說“假如美國批準了這個條約，美國將被迫把在美國延伸大陸架生產石油和天然氣的幾十億美元的使用費白白轉交給聯合國國際海底管理局，這一費用將會重新分配給發展中國家。這將是歷史上第一次由某個國際組織擁有對美國的征稅權”。[6]有些反對者認為這一規定不僅會將美國的開發所得白白送給發展中國家，而且這些資金或許會流入那些滋生恐怖主義的國家，這是他們萬萬不能接受的。

二是認為《公約》給予國際組織過多的權力。首先，反對者認為美國同意加入《公約》就是將占地球總面積接近72%的海洋的控制權和管理權拱手讓給聯合國國際海底管理局，而如今世界上大部分海洋面積是由美國及其盟友控制的。將海洋控制權轉手讓給聯合國國際海洋組織，這是美國國內的保守主義者不愿看到的。其次，反對者還認為《公約》賦予聯合國國際海底管理局在采礦方面過多的權力，因此加入《公約》后，美國在海底采礦方面需要承擔額外的條約義務，這會使美國的權力受限、利益受損。第三，反對者主張在一個變化極快的全球環境中，美國在海洋事務中需要保持高度靈活的反應速度，而《公約》的條條框框會限制美國海軍的海洋事務行動。而置身于《公約》之外，美國海軍就不必受國際海洋法和相關國際海洋組織的約束和制約，從而擁有更大的行動自由。

三是美國加入《公約》的緊迫性不夠強。美國作為世界性的超級大國以及海權強國，擁有成熟完備的海洋戰略、超強的海洋實力以及對全球海洋戰略要地的控制能力，有能力充分保障自身的海洋安全和權益。自《公約》簽署以來，美國海軍在其它沿海國領海的無害通過權，在國際海峽和群島水域的過境權，以及在公海的航行和飛越自由權都沒有受到非締約國身份的任何約束。一方面的原因是由于其它沿海國出于便利的考慮，在執行《公約》時并不考慮區分加入國和非加入國，這給了美國便利；另一方面，真正支撐美國享有這些海洋權利的是其強大的軍事實力和外交能力。而且美國認為它所看重的“航行自由權”已經成為一種國際慣例，無論加入還是不加入《公約》，都不影響自己享受“航行自由”這一國際慣例。

四、總結

《聯合國海洋法公約》和《執行協定》是經歷重重談判，由多個國家和組織相互協商和妥協而形成的國際性海洋法規。《公約》基本滿足了美國等發達國家提出的種種要求。但美國遲遲不愿加入《公約》，這反映了美國國內的一些保守主義者不愿美國受到國際法的制約，希望憑借美國強大的國力特別是海洋實力在國際海洋事務上依照本國利益行事的強權思維。但現如今世界上大多數國家已經加入《公約》，美國作為全球性大國和海洋強國無法繞開海洋問題。美國始終游離于《公約》之外不僅會影響本國利益的實現，更會引發他國詬病。美國可能會選擇一個合適的時機在其國家利益最大化的情形下加入《公約》。[7]而在此之前，美國將繼續以國家利益為對外行動的準則，處于《公約》之外而盡量與之一致。

注 釋：

①《執行協定》第二條第一款。

②《聯合國海洋法宣言》第十五部分第二節，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/article15.shtml。

③《聯合國海洋法公約》第一四0條，全人類的利益，“區域”內活動應依本部分的明確規定為全人類的利益而進行，不論各國的地理位置如何，也不論是沿海國或內陸國，并特別考慮到發展中國家和尚未取得完全獨立或聯合國按照其大會第1514（XV）號決議和其他有關大會決議所承認的其他自治地位的人民的利益和需要。

④《聯合國海洋法公約》附件三第十三條，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/annex3.shtml。

參考文獻：

[1]聯合國.聯合國海洋法公約[DB/OL].http：//www.un.org/zh/law/sea/los/article1.shtml.

[2]劉中民.中國國際問題研究視域中的國際海洋政治研究述評[J].太平洋學報，2009（6）.

[3]晁譯.美國對《聯合國海洋法公約》的態度[J].國際法研究，2015（3）.

[4]高之國.美國拒絕批準《聯合國海洋法公約》的前因后果[N].重慶晚報，2000-5-15.

[5]潘俊武.剖析1982年《聯合國海洋法公約》中的強制爭端解決機制[J].法律科學（西北政法大學學報），2014（4）.

[6]白蕾，石莉，萬芳芳，張揚.美國加入《聯合國海洋法公約》的立場演變和影響分析[J].海洋開發與管理，2015（1）.

[7]BRADFORD A，POSNER E A.Universal exceptionalism in international law[J].Harvard International Law Journal，2011，52（3）.

作者簡介：苗蓓蕾（1990—），女，單位為中共中央黨校研究生院，研究方向為美國外交與政治。

（責任編輯：朱希良）