新型城鎮化建設中農轉非現狀及對策研究

陳秋竹 劉全

摘要：城鎮化是現代化的必由之路，我國已開啟新型城鎮化發展模式。新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，目的是讓農民脫貧致富，提高城鎮化建設水平，進一步推動十八大提出的我國“新四化”進程。文章以成都市龍泉驛區同安街道為研究對象，通過統計調查，系統探討了該地區“農轉非”發展狀況及一系列成功經驗，發現了在社會保障機制、就業制度和公共服務水平等方面制約農轉非的一些普遍性問題，提出了農轉非遇冷、希望落戶大城市、以及如何有序推進農轉非方面的一些新問題。為此，按照中央新型城鎮化精神，重點從機制與制度創新，提升社會保障和公共服務水平，市民化推進與城鎮化發展相協調等方面提出了對策建議。

關鍵詞：新型城鎮化、農轉非、現狀及對策

1、引言

城鎮化是現代化的必由之路。2012年我國城鎮化率剛過50%，2017年我國城鎮化率已達58.52%，年均提高1.2個百分點。十三五規劃綱要提出，到2020年我國內地常住人口城鎮化率要達到60%，國家衛生和計劃生育委員會、聯合國開發計劃署和中國社科院均預測，到2030年，中國的城鎮化率將達到70%。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》構建了我國新型城鎮化的發展藍圖，十九大強調同步推進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的“新四化”發展。資料顯示，每1%的鄉村人口轉移到城鎮，就能使我國居民消費總額提高0.19個至0.24個百分點。可見，城鎮化是我國最大的內需潛力和發展動能所在，對全面建成小康社會意義重大。

城鎮化，指鄉村人口轉化為城鎮人口的過程，“農轉非”就是這一過程的必然產物?！稗r轉非”是指公民的戶籍管理類別由農村戶籍轉為城鎮戶籍，獲得“農轉非”身份的公民，其社會身份不再是農民，而是城鎮居民。個人“農轉非”后享受城鎮居民同等待遇，但就不再擁有集體土地的所有權，不能得到集體分配使用的土地。按照規劃，到2020年我國還要實習1億左右的農業轉移人口和其他常駐人口在城鎮落戶。可見，“農轉非”并非是戶籍管理類別的簡單轉變，而是涉及億萬農業人口轉移的重大社會變革。

2007年6月，中央正式批準成都和重慶為全國首批統籌城鄉綜合配套改革試驗區，其城鎮化建設是一項重要改革實驗內容。龍泉驛區位地處成都市“一山連兩翼”的核心位置，是成渝經濟走廊的橋頭堡，是全市先進制造業的主要集聚區，肩負著“東進”排頭兵和“中優”示范區的歷史使命。同安街道位于龍泉驛區核心位置，是城鎮化建設的重點。2017年3月，課題組以同安街道128個村（居）民小組（其中居民小組32個）為單位，以“農轉非”居民和村、社區居委會為調查對象，采用隨機抽樣，通過問卷調查（居民問卷150份，集體問卷發放30份）和專訪相結合形式，對其農轉非情況進行了深入調查研究。

2、同安街道新型城鎮化建設情況

同安街道位于成都市東郊，龍泉驛區中部，轄區面積56.39平方公里，轄4個社區，5個村。自開發建設十余年以來，現已建成區面積5.76平方公里，人口8萬余人。城鎮規劃為占地10.13平方公里，人口20萬。2012年以來，在區委、區政府的領導下，堅持以“田園休閑區、智慧健康城”發展為引領，以智慧、康養產業發展為支撐，以“農轉非”為重點，以生態移民為突破口，統籌推進新型城鎮化工作，城鎮化建設方面取得階段性成效。

同安街道充分利用轄區內山水相依的自然景觀，實施麗陽葡萄產業項目、紫霞山登山步道風景區項目、蔚然花海項目等，大力發展鄉村旅游，構建國家級休閑旅游度假區，加快建成田園休閑區，促進一三產業相互發展。同時積極建設聚寶山老年主題公園，引進中海集團產業項目等，大力發展智慧、健康產業，加快建成智慧健康城。實施草坪村生態移民項目、麗陽統籌城鄉改革發展綜合示范項目等推進以人為本的新型城鎮化建設。

同安街道依據龍泉驛區國土資源局2014年《龍泉驛區同安街道土地利用總體規劃（2006-2020年）》大力對城市空間進行提升與拓展，現已實現與龍泉街道并網供水，兩個變電站雙向供電，城區內水、電、路、氣、通訊、光纖暢通。建成總長36KM的26條30m—60m寬的干道，修建20余所幼兒園、小學、中學，11所大中專院校，擁有三所醫院，郵政儲蓄等多家快遞，極大地改善了人們的生活環境。對于未來同安街道新型城鎮化的建設重點，調查結果顯示公眾最期待的前三位是社會安定、基礎公共服務完備、城鎮就業機會充足等（表1）。

3、“農轉非”工作開展情況

3.1堅持“三主”原則，依法推進“農轉非”工作

同安街道“農轉非”工作的推進堅持“兩委主導、農民主體、市場主力”的工作原則，在支委、村委主導下，發展為農民、發展依靠農民、發展的成果由農民共享，充分的發揮市場資金和集體資源作用；堅持農民群眾自主、自愿、自治的原則，由農民決定是否參加改革實踐，怎樣改革實踐；堅持依法依規、穩妥推進的原則，按照國家法律法規及相關的政策要求，根據同安街道的實際情況制定改革方案與實施細則。同安街道在實施草坪村生態移民項目、麗陽統籌城鄉改革發展綜合示范項目等項目前，組織村民代表反復討論完善《同安街道草坪村統籌城鄉農民自愿自主開展生態移民項目實施方案》等文本，召開村民大會，在取得三分之二以上村民同意后才實施項目，保障農民的主體地位，流轉資金用于引進社會投資公司實施項目的費用支出，引進的社會投資公司作為項目的市場主體，有序的推進“農轉非”的工作。

3.2通過“三充分、兩鞏固、一持續”途徑破解“農轉非”難題

農轉非住進城市容易，戶籍轉換容易，但真正融入城市難，實現生產生活方式的真正市民化難。同安街道將集體建設用地流轉所獲收益用于農轉非發展，努力實現“三充分、兩鞏固、一持續”，即充分安居、充分就業、充分保障，鞏固集體經濟，鞏固基層政權，實現持續發展，努力幫助農轉非真正市民化，從根本上破解“農轉非”問題。調查結果表明（表2），受訪對象認為農轉非后改善最明顯的是：居住環境、就業、教育、醫療等方面。

3.3精準扶貧穩住“農轉非”人口

2015年同安街道對貧困人員以戶為單元，以收入為標準，綜合勞動能力、發展意愿、健康、教育、住房、資源資產等困難狀況，進行精準識別，按照《成都市扶貧開發建檔立卡工作手冊和扶貧開發建檔立卡指標體系》建立相對貧困戶信息檔案，制定幫扶規劃，落實幫扶措施，并根據2016年成都市扶貧辦印發《關于開展精準扶貧自查工作的通知》對精準扶貧工作進行復查。

要脫貧，先修路，同安街道新修15條扶貧道路，8個公交站點，改善城鎮交通環境，積極推進基礎扶貧。同時邀請專家對養殖、種植等技術進行培訓，為養殖業、水果產業等提供技術和資金扶持，積極推進產業扶貧。并且引進項目，促進就業，開展創業就業技能培訓，增強困難戶發展意識，鼓勵其外出務工。而且結合當地環境優勢，對具有一定條件的貧困戶，幫助其進行鄉村旅游業、服務業等創業發展，積極推進增收扶貧。

同安街道第一批扶貧開發項目46個，第二批扶貧開發項目5個，第三批扶貧開發項目4個，現已陸續通過驗收。針對2014年精準識別的340戶相對貧困戶在2015年已實現195戶脫貧戶，2016年幫助困難群眾脫貧20戶，精準幫扶脫貧率達71.5%。同安街道獲得較好的精準扶貧成績。

3.4招商引資促進“農轉非”就業增收

同安街道依據當地自然條件優越的情況，引進“蔚然花海項目”、中海集團 “三養”（養老、養身、養心）、“三務”（商務、政務、家務）產業項目等。極大地促進了當地的經濟發展，改善了就業狀況。其中“蔚然花海項目”由北京未央文化發展有限公司投資建設，項目位于同安街道紅星村，項目用地面積約1200畝，投資額度1.5億元人民幣。項目全面建成運營后預計年主營業務收入可達4000萬人民幣以上，年繳稅金可達500萬元人民幣以上，提供就業崗位100個以上，拉動游客50萬人次以上。

如圖1所示，同安街道農轉非前人均月收入大部分集中在1000—3000元，而“農轉非”后人均月收入大部分集中在2000—5000元，其收入增加明顯?？梢姡步值劳ㄟ^相關政策的實施，有效的提高了農轉非人口的收入水平。

4、當前“農轉非”存在的主要問題及原因

4.1“農轉非”遇冷，不愿失去土地和落戶小城鎮

調查表明，七成農村戶籍流動人口愿意在城市長期居住，但不愿意放棄農村戶籍在城市落戶，主要是想保留土地。不愿放棄農村戶口是擔心出現 “兩不落”的情況，既享受不到城市的公共服務，又失去了土地和宅基地的基本保障。并且農村戶籍流動人口不愿落戶中小城鎮。有意愿落戶城市者中，70%的人口希望落戶中心城區，不愿落戶郊區或小城鎮。因為經濟和社會原因，特別是就業機會和公共服務水平來說，中心城區（或大城市）與郊區（中小城市或城鎮）差距明顯，與小城鎮差距更大，人們大都希望落戶中心城區（或大城鎮）。

4.2“農轉非”文化技術水平低，就業形勢不容樂觀

幫助農轉非解決生活的基本問題，就業是關鍵，而文化程度和工作經驗是就業競爭力的重要體現。數據顯示，同安街道農轉非人口的63.27%為初中，16.33%為小學及小學以下。農轉非文化水平普遍較低，并且缺少工作經驗，其轉籍之前大部分從事農業生產活動，從事高水平工作的能力缺乏，因此，轉籍后，農轉非大部分還是從事著簡單的體力勞動，收入水平普遍較低。

因農轉非普遍缺乏就業競爭力，所以，農轉非就業形勢不容樂觀。圖3所示，有12.24%的農轉非在家待業，說明政府還需要花大力氣幫助其就業和改善生活，合理安置大量的閑置勞動力。

4.3穩定“農轉非”生活，社會保障機制需健全

養老一直是近年來社會熱議的話題，確保養老問題是社會穩定的保障。數據顯示如圖4所示，77.55%的農轉非參加了低?；蝠B老保險或其他社會保險，而22.45%的農轉非則沒有參加任何的保險，養老體系還不夠健全。根據調查顯示，許多農轉非對養老保障制度認識不足，養老惠民政策了解不多。

如圖5所示，68.37%的農轉非認為其所在地區現在的診所或者衛生院設施一般，6.12%認為不完善，3.06%認為根本沒有設立，僅19.39%認為完善，3.06%認為非常完善?？梢?，在醫療設施方面還需要加大完善力度。

4.4“農轉非”需求轉換，公共服務設施需完善

農轉非在住進社區后，生活環境發生了改變，社區相對封閉，活動范圍相比過去變窄，其娛樂消遣方式受到了限制。農轉非并非僅僅是戶籍的轉換，更是生活方式、思想觀念等的轉變。在問卷設計中開放性問題：你還希望獲得哪些社會福利？數據結果顯示許多農轉非希望能夠增設公共休閑娛樂場所、健身場所等，認為服務設施建設不足。不健全的公共服務體系在一定程度上影響著農轉非的生活質量，阻礙其市民化轉變進程。

4.5“農轉非”生活現狀影響因素分析

只有了解了影響農轉非生活狀況的因素，才能準確的了解農轉非的需求，同安街道才能對準需求制定相關政策，提供切實有效的幫助。因此，對調查問題“對現在生活是否滿意”運用二元Logistic模型進行分析。

首先初步選取自變量 （現在月收入） （是否參加了低?；蝠B老保險或其他社會保險） （所在的地區現在的診所或者衛生院設施完善程度） （戶籍轉換后孩子就學狀況） （農轉非時間） （學歷）進行初步建模。

結果如表3所示，變量 、 、 的sig值大于0.05，于是將其剔除后再次進行二元Logistic建模。

結果如表4所示，變量 、 、 的sig值均小于0.05，具有統計意義。最后得經驗回歸方程：

比較系數可知，影響農轉非生活現狀的最重要因素為是否參加了低?；蝠B老保險或其他社會保險，其次為所在的地區現在的診所或者衛生院設施完善程度，最后為現在月收入。

5、對策建議

5.1政府、企業、農轉非協作共進

（1）充分發揮政府主導地位

政府的有利引導促進城鎮化的良好發展。鼓勵引進企業的投資，有利于當地的經濟發展。蔚然花海項目、地中海溫泉樂園項目、龍城豪庭等項目的引進大力的促進了當地就業、經濟的發展。

政府在社會的整體發展中，起著至關重要的引導作用。大力發展社會主義經濟，實現精準扶貧、促進就業，使農轉非的經濟收入水平提高，生活水平提高，才能幫助農轉非實現真正的市民化。政府出面，搭橋用人單位與農轉非，培養農轉非就業技能，提高其文化水平，才能保障其長遠生計。實現經濟繁榮，農轉非真正的市民化。

（2）充分利用企業中間職能

在實地走訪過程中，我們了解到，“農轉非”前多數家庭以務農及房屋出租等資產性收入為主，“農轉非”后依靠社會保障生活的人口比例明顯攀升。但是，參加社保需達到退休年齡（男60女55周歲），才可領取養老金。而大多數40歲以上，60歲以下的農轉非人員由于并沒有什么技術特長或者高學歷，這導致他們陷入不能領養老金又無法就業的尷尬境地。因此，一定的技術指導很有必要。政府可以聯合相關企業為農轉非開展相關的指導講座、培訓課程等。

同時，企業在當地發展一些優質項目，需要人力資源，而大多數農轉非文化素質不是很高，企業應該進行相關技術普及、培育相關技術人才。

（3）加強農轉非市民化轉變意識

農轉非是城鎮化建設的主體，農轉非積極主動的投入到城鎮化發展中來尤為重要。農轉非應從自身出發，增強市民化意識。摒棄老一套農作生存的思想，主動學習文化、技術知識，順應發展。

農轉非在保護自身利益的同時，應當對政府和企業多一些信任與支持。充分利用政府對信息了解全面、更新速度快與處理方面的優勢以及企業在技術先進、資金雄厚方面的特點，爭取更大的利益。促進農轉非與政府關系友好，實現農轉非與企業互惠雙贏。

5.2持續加強基礎設施建設

地區的發展首先是道路的修建，政府應該持續發展、改善交通狀況、完善服務配套、提升城市形象，促進同安街道更好地向城市化發展。同時，醫療需要持續的完善，增設周邊的醫療設施以及加強緊急醫療預設方案，以減少農轉非可能出現的安全隱患。同安街道應針對不同農轉非的實際情況，采取不同的養老保險政策，可實行低標準繳費、低標準享受的政策。農轉非的真正市民化不僅僅是戶口、住房的轉變，更是人們生活方式、心理意識的轉變。因此完善生活休閑娛樂設施需要不斷進行，應增加修建室內、戶外娛樂場地，開展相關文化活動。

5.3市民化推進與城鎮化發展相協調

有序推進農轉非問題。首先要實現市民化推進與城鎮化發展相協調，城市在功能定位、產業支撐、綜合承載力方面就要考慮外來人口的空間。其次，要明確推進的優先順序和重點任務。新生代流動人口和舉家流動的人口是優先考慮的人群，重點任務則是縮小社保、公共衛生、教育等基本公共服務在地區間的差距。此外，要在政府主導下發揮好市場的作用，通過城市產業布局調整引導人們有序流動遷移。最后，還要促進流動人口的社會融合。農村遷移人口接受城市文明、價值觀念、行為方式，由“轉”為市民到“化”為市民，還有一個再社會化的過程。

5.4合理利用新媒體，積極探索互聯網+城鎮管理

同安街道積極創新宣傳形式，開設了官方微信平臺：陽光同安街辦、官方微博：龍泉同安街道，提供同安街道及時政務消息、政策法規和相關業務服務，竭誠為大家搭建為民辦事平臺。但是宣傳影響力不大。2014年5月27日推送第一條微信，閱讀量為2，2015、2016、2017年同日推送閱讀量分別為28、120、233，點贊很少。微博已推送8千多條信息，但轉發、評論、點贊人數非常少，有的幾乎為0。質量是影響力的根本，應努力提升信息質量，對口需求，以提升宣傳影響力度，及時提供惠民服務。

互聯網發展迅速，同安街道可利用互聯網技術，使用手機APP建立政府與居民的快捷服務途徑，招聘信息推送、相關政策發布、相關事務的辦理都可以利用手機APP技術，使居民能夠更方便快捷的辦理事務、獲取信息，同時也能夠減輕政府工作量，實現雙贏。

參 考 文 獻

[1] 羅松華.基于以人為本的中國新型城鎮化道路研究[D].武漢：武漢大學，2014.

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[4] 李鐵.城鎮化是一次全面深刻的社會變革[M].中國發展出版社.2013.3

[5] 李智.“農轉非”型居民社區歸屬感研究[D].成都：西南交通大學，2016.

[6] 賀建平，胡其濤，許琳.農轉非居民的市民化及其市民角色意識：重慶例證[J].重慶社會科學，2011（2）：66-70.

[基金項目] 2016年四川省大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201610621072）。

[作者簡介] 陳秋竹（1995—），女，四川成都人，成都信息工程大學統計學院。

劉全（1957—），男，四川資陽人，教授，研究方向：數據科學理論、方法與技術。