科研事業單位政府采購內控管理淺見

劉玫伶

【摘 要】加強事業單位內部控制，規范政府采購行為是防范財政資金風險，提高政府采購效率，構建規范透明的采購工作機制的重要手段。本文針對當前科研事業單位政府采購內控管理存在的問題進行了分析；隨后，以此為基礎，進一步探究了科研事業單位政府采購內控管理強化對策，旨在提高科研事業單位管理水平，使財務管理工作更科學化、規范化。

【關鍵詞】政府采購；內部控制；預算管理

在新形勢下，科研事業單位除了激發創新活力、聚焦能力提升，實現科學價值、技術價值、經濟價值和社會價值，還要提高內部管理水平、加強內部管理，建立健全各項內部控制制度。從全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性對本單位內控制度建設健全，提高執行力、完善監督，是政府采購業務有序進行的基礎保障。

在行政事業單位范圍內全面開展內部控制建設工作，是貫徹落實黨的十八屆四中全會的一項改革措施。按照中央提出的以釘釘子的精神抓好改革落實的要求，進一步促進在政府采購等業務中“實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權利濫用”的要求，財政部印發了《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》，從總體要求、主要任務、主要措施、保障措施等方面為行政事業單位加強政府采購內部控制建設指明了方向。良好的內控建設環境有助于自上而下形成內控意識，這樣有助于內控制度在科研事業單位采購實施過程中更好地落實。

一、當前科研事業單位政府采購內控管理存在的問題

（一）內部控制制度不夠健全，制度缺乏銜接。

目前，多數科研事業單位并未形成健全的內控體系，內部控制僅以財務制度和科研管理制度為手段，存在應付了事，為迎接上級部門或財政部門檢查“應運而生”的內部控制制度，內控制度在實際工作中卻未能充分發揮其應有的作用。內部控制制度組織構架不合理，政府采購制度與會計管理、資產管理、內部監督等制度之間沒有融合關聯，部門之間存在著信息不對稱，嚴重影響采購效益和容易滋生貪污腐敗。

科研事業單位經費以日常運行經費和科研管理經費為主，科研管理經費內部控制制度執行力有待加強。每年開設研究課題的數量、科研項目的等級、科研經費的額度等是衡量一個科研事業單位知名度、實力和發展前途的標準，同時也是上級考核和考察的評價標準和獎勵標準。有些課題經費申請到賬后長期不用，課題研究快結束時突然購買大量設備，報銷費用繁多，設備不驗收。這種隨意性的使用經費，很容易造成資金浪費和超支現象。科研事業單位大多注重科研經費的爭取但是卻忽視了對經費的管理，導致經費使用率低，沒有發揮其應有的作用。

（二）預算編制不精準，政府采購計劃不合理。

《預算法》第十三條規定，“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”。《政府采購法》第六條也規定，“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。法律要求政府采購預算的編制要以事實為依據，盡量做到全面、合理、精確；預算一旦經人大審核通過并公開，就不得再隨意更改調整。

科研事業單位編制預算時大多只重視科研經費的預算編制，政府采購預算編制沒有得到足夠重視。首先，認為政府采購預算編制是現行預算體制下的補充或認為政府采購的計劃、方案就是政府采購預算。采購人員對代理機構過分依賴，導致中標的產品與采購目標不一致，被供應商“偷梁換柱”的情況時有發生。其次，政府采購預算沒有實事求是地完全按照政府采購計劃來編制，單位內部各業務部門（實際的貨物、服務需求部門）與政府采購執行部門之間缺乏有效的溝通。負責采購部門對采購需求缺乏前期了解，對政府采購預算金額沒有經過合理的測算，導致預算金額根本買不到相應品質的商品或經常虛高。再次，由于缺乏與資產管理部門的溝通，編制預算時超過固定資產配置的限額來編制，但實際采購過程中只能按照配置標準執行，超標部分金額剩余下來，單位覺得“棄之可惜”，用該部分資金“搭便車”采購一些不在采購計劃內的貨物。以上幾點原因最終導致“拍腦袋”出來的預算與實際相去甚遠，造成嚴重的資金浪費和違法違規現象。

（三）采購政策理解不充分，采購流程不清晰，采購效率低。

政府采購相關政策法律法規比較復雜，采購人員缺乏政策法規的系統學習和培訓，對采購方式理解不足，選擇方式單一，經常一涉及政府采購就想到招投標，對競爭性談判、競爭性磋商等采購方式利用不足。沒有根據政府采購目錄、限額標準和具體的采購需求特征結合分析，經濟合理地選擇采購方式，對各類采購方式的業務流程不了解，造成政府采購執行效率低。

（四）政府采購風險評價不足。

“政府采購法”、“政府采購法實施條例”實施年限不長，事業單位政府采購每年采購業務量不大，采購次數不多和沒有專門的政府采購部門等原因，大多單位內控制度不健全、發展水平不平衡。有些單位參照上級部門相關制度執行，內控中沒有制定獨立的政府采購制度，內控制度中缺乏風險評估，政府采購活動過程中采購人員的廉政風險一直普遍存在，政府采購的合法性和資金資產的安全性存在隱患。

（五）內部監督管理薄弱。

科研事業單位內部控制的監管不完善，內控監督流于形式。科研事業單位人員以事業編的科研人員為主，行政后勤人員占比較小，一般設有紀檢監察部門，但是獨立設置內部審計部門或專職審計人員的很少，缺乏單位自己進行內審的能力和條件。

政府采購過程中存在崗位職權分配不明確，審批流程不清晰的問題。合同管理不嚴謹，大多數單位沒有單獨的合同管理部門，對政府采購合同的審查不嚴格。采購與驗收缺乏明確的管理流程，未建立采購與驗收環節的管理制度，驗收過程容易流于形式，沒有獨立的驗收部門和負責人，經常是幾個相關人員簽字驗收完事，對驗收人的身份和專業能力、資質沒有要求，對貨物的品種、質量、規格、數量等沒有相應的驗收報告，對驗收的貨物出現問題缺乏問責制度。政府采購付款階段，一般僅憑采購合同和發票就可申請付款，對合同履行情況、驗收報告等缺乏嚴格審核。

二、科研事業單位政府采購內控管理強化對策

（一）加強內控意識，建立健全內部控制制度。

《行政事業單位內部控制規范（試行）》明確了單位負責人對內部控制的建立健全和有效實施負責。內部控制建設是“一把手”工程，雖然科研事業單位的主要任務是科學研究，但是單位的內部控制建設情況也反映著單位的總體管理水平。增強內控意識，充分認識內控的必要性和重要性，有助于提高內部控制水平。很多事業單位人員特別是以科研為主要任務的科研人員，認為內部控制只與財務人員相關，其實不然。內控的建設不只是某些人或者某個部門的職責，需要多部門溝通協作。政府采購內部制度建設要構建政府采購體系，將政府采購內控制度細化到具體的部門和責任人，按照《單位內控規范》的要求，將政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離，合理設崗，權責對應。在單位負責人的直接領導下，建立適合本單位實際情況的內控體系，建立系統性的互相銜接的內部管理制度來規范整個政府采購活動。分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗是制約權力運行、加強內部控制的基本要求和有效措施。

（二）加強政府采購預算管理。

1.強化政府采購預算編制精準化。

政府采購的預算編制要以事實為依據，采購計劃必須反映單位真實必要的需求。在考慮實際需要的基礎上，本著厲行節約、勤儉辦事的原則，以市場價為參照依據確定預算金額，避免財政資金的浪費。政府采購的預算編制應做到“應編盡編、編實編細”。政府采購預算的精準化，要求單位建立科學的定額標準體系，要有明確清晰的支出標準，采購計劃對貨物的種類、檔次、性能和采購規模進行細化，充分了解市場行情，擠干政府采購計劃中的“水分”，避免預算偏高帶來的資金剩余或者預算偏低需要申請追加、降低采購效率。政府采購預算要有關聯性，不可人為地整合或者拆分采購項目，以達到規避招投標或者“搭便車”購買無關物品的目的。

2.強化政府采購預算的執行力和約束力

政府采購預算是開展政府采購工作的前提，《政府采購法》規定“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。政府采購業務進行過程中應當充分發揮采購預算的作用，采購需求部門按照預算批復和政府采購計劃及時執行預算并嚴格按照預算的采購標準和檔次采購，不得隨意變更、調劑采購項目，杜絕單位以任何形式截留或挪用采購資金。需要調整預算時應由提出調整的采購需求部門先在單位內部提出調整原因和調查報告，由負責政府采購執行的部門、財務部門、審計監督部門組織專家共同論證評估后方可依程序上報調整。

3.加強政府采購預算績效評價

政府采購應該提高財政資金的使用效益，要合法、恰當地使用節約的財政資金，同時，為了保證政府采購提高財政資金使用效益的實現，不僅要通過批量集中采購發揮規模效益、通過公開招標實現充分競爭，以最大限度地節約財政性資金，而且規范好節約的財政性資金。

政府采購資金支出績效評價是完善預算管理的重要部分，為提高資金使用效率，要充分整合內部資源，將績效考評工作貫穿于預算管理和執行的全過程，遵循“事前評審、事中監控、事后評價”的績效評價機制，保證財政資金安全有效地運行。應推行政府采購項目績效審計，實現政府采購綜合效益最大化。單位要將政府采購的及時性和采購效果，采購項目的目標是否充分、適當和相關，執行程序是否規范，是否合理使用了財政資金，是否采購到滿意的貨物和服務等情況作為政府采購監督檢查和對下年度政府采購預算安排考核的重要內容。但要注意將績效管理與績效評價區別開來，預算管理部門不能同時擔任預算評價部門，避免同一個部門又當“運動員”又當“裁判員”。

（三）依法執行采購流程，提高采購效率

梳理政府采購內部各業務流程，制定清晰的操作程序，將業務流程與具體崗位緊密結合，對重要業務工作流程進行了梳理、規范、優化和再造，進一步簡化辦理程序，壓縮辦理時間，各工作環節風險明確，操作程序清楚，真正實現了各個環節的無縫對接。首先嚴格執行政府采購范圍。凡是《集中采購目錄》以內的貨物、工程和服務，無論金額大小都屬于政府采購的范圍。未列入《集中采購目錄》但采購金額超過了規定的限額標準的貨物、工程和服務，也要編制政府采購預算并依法執行政府采購程序；采購金額在限額以下的，可以不用編制政府采購預算，但如果編制了政府采購預算，應該執行政府采購備案程序。其次，嚴格履行政府采購程序。根據采購的性質、數量、時間要求等因素，遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實的原則，選擇具備充分競爭性和節省成本的采購方式。按規定上報采購計劃備案后，依程序執行采購。三是嚴格管理非品目范圍內物品采購。對于采購目錄外限額以下的采購需求，不需執行政府采購程序，不需上報采購計劃備案，但是必須嚴格按照內控程序要求執行采購。對于采購目錄內限額以下的采購需求，要執行政府采購程序，上報采購計劃備案，如果不符合其他的政府采購方式的選擇要求，可以按照內控程序要求執行采購。

規范采購流程，提高采購效率。在采購標準、采購方式的選擇、代理機構的篩選、采購流程等方面都要嚴格執行相關法律法規，做到“應采必采”，杜絕將工程、服務等項目“化整為零”等規避公開招標的行為。

（四）強化政府采購風險評估

要想保證政府采購活動可以實現有效的開展，應當增強風險防范意識，建立風險評估機制，對政府采購業務流程中可能存在的由于預算不精準、制度不規范、信息不對稱等原因帶來的風險進行評估，最終實現對風險點的有效把控。要加強風險管理意識和能力，使科研人員和行政工作人員對政府采購全過程的風險有準確而深刻的認識，積極防范風險。加強單位政府采購業務的信息透明性，并強化監督問責機制是政府采購活動得以有序進行的強大保障，也是對國有資產、資金的有效保護手段。

政府采購范圍廣、采購規模大、采購環節多、采購頻率高，政府采購在其實施過程中不可避免地會面臨諸多風險。因此事業單位建立政府采購預算管理風險清單，對政府采購預算管理、變更風險、政府采購計劃變更風險、組織形式選擇風險，采購方式采購方式選擇、變更風險，信息公告管理風險清單、合同信息管理風險，評審專家評價與管理風險等政府采購重點業務環節實施持續、有效的內部控制，對制度流程風險和廉政風險充分評估，有利于政府采購活動中查錯防弊，堵塞漏洞，規范業務操作，消除隱患，保證有關政府采購法律法規和規章制度得到有效貫徹執行，確保將各種政府采購過程產生的各種風險控制在適當的范圍之內，推動政府采購事業持續健康發展。

（五）加強日常監督和公開

監督檢查是內部控制得以有效實施的重要保障，也是防范政府采購業務風險的有效手段。政府采購內部控制應由財務部門、審計監察部門、紀檢部門共同參與、共同監督。單位政府采購監督部門應制定采購管理內審監督規程，定期檢查政府采購執行情況，對本單位年內完成的政府采購項目，集中進行審計，出具審計報告并存檔，沒有內部審計能力的單位應借助外部力量進行審計。有效的審計監督是對政府采購業務的科學管理，加強對監督審計結果的運用，有利于發現內控制度中存在的漏洞并及時完善或糾正。

加大政府采購信息公開力度，接受社會監督。按照《政府采購法》、《政府采購法實施條例》和《財政部關于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫〔2015〕135號）規定，遵循“公開為原則，不公開為例外”原則，嚴格執行政府采購信息公開制度。按照規定的程序、方式和時間向社會公開信息。加強政府采購信息公開內控管理。應當進一步完善相關工作機制，切實履行公開責任，對于采購項目預算金額、更正事項、采購合同、公共服務項目采購需求和驗收結果等信息公開薄弱環節，加強內控管理環節，確保政府采購信息發布的及時、完整、準確。

綜上所述，加強科研事業單位政府采購內控管理，以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線，發揮內部機構之間，相關業務、環節和崗位之間的相互監督和制約作用，將政府采購內部控制管理貫穿于政府采購執行與監管的全流程、各環節，意義重大。單位應通過制定制度、健全機制、完善措施、規范流程，逐步形成依法合規、運轉高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內部運轉和管控制度，合理安排分工，優化流程銜接，提高采購績效和行政效能。

【參考文獻】

[1]陳俊清.科研事業單位科研經費內部控制的深化思路及實施要點.[J].行政事業資產與財務，2016（01）：47-49.

[2]財政部副部長劉昆解讀政府采購法實施條例

[3].關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見[J]. 財庫[2016]99 號

[4]財政部國庫司有關負責人就加強政府采購活動內控管理有關問題答記者問