行政事業單位國有資產管理法律規制研究

摘 要：我國行政事業單位國有資產規模較大，占總國有資產比重較高，并有逐年上升的趨勢。然而近年來，行政事業單位國有資產存在不同程度的流失，其原因固然是多方面的，但我國行政事業單位國有資產管理長期以來以政策為主導，缺乏具有剛性約束力的法律保護機制無疑是主要原因。本文是在我國全面深化改革的攻堅階段，在中共十九大強調全面依法治國的關鍵時期，基于現行行政事業單位國有資產管理的立法現狀，借鑒國內外相關的先進經驗，從遵循立法原則、明確主體職責、統一規劃分類管理、法律責任等方面提出了立法建議，將促進我國行政事業單位國有資產管理邁向更加科學化、法制化和規范化的道路。

關鍵詞：行政事業單位 國有資產管理 法律規制

行政事業單位國有資產是國有資產的重要組成部分，是政府履行社會管理職能、提供公共服務、促進事業發展的重要物質基礎。截至2012年12月31日，全國行政事業單位資產總額為14.77萬億元，凈資產總額為9.60萬億元，行政事業單位凈資產約占全部國有凈資產總額的1/3。[1]據財政部官網上最新行政事業單位資產的構成上來看，流動資產占43.3%，固定資產占47.6%，對外投資占1.93%，無形資產占0.54%，其他資產占6.63%。

可見，我國行政事業單位國有資產總額規模如此龐大，然而，其監督管理并未形成一套獨立系統的法律體系，這也就導致了行政事業單位國有資產大量流失。這類問題的產生與資產評估不力、資產管理缺位等有直接關聯，但根本原因是制度的問題。[2]因此，要鞏固和強化行政事業單位國有資產管理，就要認真貫徹落實黨的十九大精神，根據國有資本授權經營體制改革，加快國有經濟布局優化的總體部署，理順和完善行政事業單位國有資產管理的法律制度和內控機制，從立法上把新的管理形式、成熟的改革內容規定下來，為國有資產筑牢法制“防火墻”。

一、我國行政事業單位國有資產管理立法現狀

目前，我國對資源性和經營性國有資產管理都有較為完善的法律規范，唯獨對行政事業單位國有資產管理暫未形成成熟的專門單行性法律?，F行關于行政事業單位國有資產管理的法律法規主要有部門規章和地方政府規章，包括財政部2006年頒布的第35號和36號令，即《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》（以下簡稱“財政部暫行辦法”），2009年國務院機關事務管理局制定的《中央行政事業單位國有資產管理暫行辦法》，2012年國務院制定的《機關事務管理條例》第三章關于資產管理做出的相關規定。[3]

二、我國行政事業單位國有資產管理立法缺陷

目前，我國行政事業單位國有資產管理的立法仍存在諸多缺陷，法律位階低、內容不全面、程序不具體、監管不到位的問題仍然十分突出。

（一）法律位階低，權威性缺乏

我國對行政事業單位國有資產在法律層面上，存在立法層級低，法律效力不高的問題?，F行的財政部暫行辦法作為部門規章，相比法律，其權威性較差，當地方政府規章與部門規章發生沖突時，在上位法沒有約束的情況下，應由國務院裁決，在國務院裁決之前，行政事業單位國有資產具體的管理者、權責、義務等都處于不能確定狀態，因此將不可避免地造成行政事業單位國有資產的流失，使用效率低等問題。

（二）內容不全面，程序不明晰

現行行政事業單位國有資產管理的規章，對國有資產的管理無論是從內容上，還是從程序上都只是做了一些原則性的規定，沒有完備的要求及具體的程序，導致條例、規章，辦法在具體實施的過程中，出現了很多偏差，致使在現實管理中出現資產隨意出租出借現象普遍存在，國有資產嚴重流失。

（三）監管不到位，救濟無機制

首先，對行政事業單位國有資產的監督管理，在資產評估、產權登記、資產運營、收益分配等各個環節上，都存在執法不嚴、監管不力的情形。[4]其次，行政事業單位國有資產管理中的救濟機制缺乏，相關法規規章雖有對管理機構的管理職責較為詳細的羅列，但在法律責任承擔方面的規定則較為模糊，同時沒有對違法責任進行明確的分類認定，因此行政事業單位國有資產管理部門或者相關管理人員在工作中出現重大疏忽甚至造成重大損失時，現行法律將難以對其進行準確認定并追責。因此，在我國行政事業單位國有資產管理立法方面，需借鑒國外先進經驗的同時更要結合我國實際國情。

三、我國行政事業單位國有資產管理立法建議

目前，我國行政事業單位國有資產管理監管立法尚處于探索階段，立法將會不可避免地面臨一系列問題。為了避免出現地方性立法權力限制，人大常委會需要發揮審議作用，制定相關法律法規，因不同區域經濟環境存在較大差異，需要重視結合不同區域立法經驗來尋找行政事業單位國有資產立法共性，進而實現統一規范。

（一）遵循立法原則

在新形勢新背景下，我國應將行政事業單位國有資產管理的法制化建設提到議事軌道上，通過立法的形式將各地良好的管理模式規定下來，一部新法律的建立，需要遵循最基本的是立法原則，具體包括憲法原則、科學原則、民主原則、法治原則等。應當以我國《憲法》為指導，堅持社會主義公有制，以此構建行政事業單位國有資產的管理的法律體系，不能生搬硬套國外的法律體系，而應當根據我國的政治體制和法制特點，有條件、有選擇地吸收國外資產管理的經驗，應當定位于人大或人大常委會審議通過的法律，即制定《行政事業單位國有資產管理法》，制定或修改與之配套的一系列配套法律法規。具體來說，《行政事業單位國有資產管理法》應當統一行政事業單位國有資產管理體制，明晰行政事業單位國有資產產權，明確管理和調整的范圍，明確管理主體及其職責，加強法律的監管機制以及責任和救濟體系。對經營性國有資產和行政事業單位國有資產要實行不同的獨立的法律體系，對兩類資產實行不同的管理體制。[5]

（二）明確主體職責，統一規劃，分類管理

目前我國行政事業單位國有資產管理主體的結構主要是：“財政部門、機關事務管理部門或國資委-主管部門-占有使用單位。”但從國外發達國家的政府資產的管理經驗可以發現，他們的一個共同特點就是實行資產由專門機構集中統一管理。專門機構集中統一管理，一方面有利于實現資產管理的規范化，提高管理效率，另一方面也利于對行政事業單位國有資產的管理進行監督，防止行政事業單位國有資產的流失，所以我國行政事業單位國有資產的管理也應集中在一個專門機構或部門。與此同時，我國應明確行政事業單位國有資產的分類及來源，針對不同類型的國有資產實行分類管理，制定相應的管理規則，設定不同的管理目標，有利于實現行政事業單位國有資產的高效節約、合理利用。

（三）明確法律責任

“我國關于行政事業單位國有資產管理缺乏剛性的立法，并且相當一部分是規章制度，如同政策穿起了法律的衣服。”[6]目前，從現有的行政事業單位國有資產管理辦法來看，對行政事業單位國有資產的侵權行為，主要采取行政處罰的方式，觸犯刑法則交由司法部門處理，民事責任基本不會被適用，這就造成一些濫用或者致使行政事業單位國有資產流失的責任人沒有得到應有的處罰。對于侵犯國家財產權的行為人，不但要明確具體的行政處罰細則，也要規定觸犯刑法適用的具體法律條文，同時更有必要開啟針對侵犯行政事業單位國有資產行為的最后一道防線——救濟機制，即要求其承擔返還、恢復原狀或者賠償的民事責任。

四、結語

對于行政事業單位國有資產的管理，不僅要采取行政手段和經濟手段，更要采取法律手段。依法行政，建設法制政府則首先應當重視行政事業單位國有資產管理中法律手段的運用。盡快制定出臺《行政事業單位國有資產管理法》，對進一步加強行政事業單位國有資產的管理具有十分重要的意義。一方面，通過立法科學有效地管理，建立集中統一管理，分類管理，盤活閑置資產，防止辦公資源分配不均、資產閑置浪費等問題的產生，能更有效地促進行政事業單位國有資產管理。另一方面，通過立法的形式規定法律責任，有利于防止和杜絕對行政事業單位國有資產侵權行為所造成的國有資產流失，最終實現資產優化配置，保障政府機關各部門公務活動高效有序地運轉。

參考文獻：

[1] 數據來源于財政部財政管理統計數據http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/czgl/201405/t20140505_1075205.html.訪問時間2018年6月6日。

[2] 桂華江：《行政事業單位國有資產優化管理法律規制研究——以四川省調查為基礎》，2013年西南財經大學碩士學位論文。

[3] 胡蓉：《對行政事業性國有資產監管的立法思考》，載《湖北行政學院學報》2011年第4期。

[4] 楊斌：《行政事業單位國有資產管理存在的問題及對策》。載《審計與理財》2011年第3期。

[5] 張秋嫻：《行政事業單位國有資產管理現狀及對策》，載《特區理論與實踐》2000年第10期。

[6] 劉玉平：《行政事業單位國有資產管理對策研究》，載《行政事業資產與財務》2009年第6期。

作者簡介：金維民（1985—），男，中國教育科學研究院助理研究員，法理學碩士，主要研究方向比較法、法律方法。

資金項目：中國教育科學研究院2016年度基本科研業務費專項資金教育智庫專項個人項目（項目編號：GYF22016012）