新制度主義與我國現代大學制度建設

劉曉斌　郭昱瑯

摘 要： 我國當前正在建設現代大學制度，新制度主義理論對我國現代大學制度建設具有一定的理論意義和現實指導意義。新制度主義理論有多種研究路徑，也有不同的研究假設，本文參照蓋伊·彼得斯對新制度主義的劃分標準，基于規范制度主義等新制度主義理論觀點及其背景假設，探究權力沖突、有限理性和歷史結構對制度變遷的影響，分析我國現代大學制度建設權力配置等方面的問題，從政府、高校和中介組織等方面提出現代大學制度建設路徑的對策。

關鍵詞： 新制度主義 現代大學制度 有限理性 權力沖突 歷史結構

1.我國現代大學制度

現代大學制度始于19世紀德國的柏林大學。洪堡提出大學自治與學術自由，并將其付諸實踐。同樣，美國將大學制度設計和實用主義結合在一起，使其更貼近社會與經濟的發展。由此可見，現代大學制度與本國政治、經濟、文化是緊密相關的，政府宏觀調控，大學自主辦學、民主管理，它不僅與時俱進，而且因時因地而異。我國的現代大學制度現處于摸索階段，直接照搬他國的經驗顯然不具備可行性。因此，建立我國現代大學制度，代表了我國高等教育發展的未來方向。

建立現代大學制度，大學的法人實體和辦學主體身份理解變得十分必要。兩個身份具有的權力和責任需要清晰把握。為建設與本國相適應的現代大學制度，我國正不斷地進行探索和行動。高等學校的法人地位早在1998年頒發的《中華人民共和國高等教育法》就得到確立，并從七大方面規定了高校自主辦學的基本權力。而2010年7月頒發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》對教育中介組織的介入和大學制度建設方面做了全面規劃。2014年7月中國高等教育管理研究會第八屆會員代表大會圍繞“落實和擴大高校辦學自主權”主題，與會代表就辦學自主權的內涵和表現變化達成共識，并認為在實踐上，高等學校事實上享有廣泛的自治權。

2.我國現代大學制度建設的問題分析

我國現代大學制度建設雖成果豐富，但是仍然存在一些問題，本文從以上三個假設出發，進行分析。

2.1高校辦學權力配置中政府占有絕對優勢。

高校辦學自主權，實質是政府與社會政治、經濟、教育發展相互適應所需要的一種政治行為，亦是高校深度參與自身治理的權利（力）訴求和表達，是以政府行政管理體制改革為前提條件的、一種外部賦予高校的、有限度的權利（力），其中影響現代大學制度形成的權力主要是政治權力、經濟權力和學術權力。政治權力是國家及其政府部門對有關大學教育資源的控制力；經濟權力是市場及其經濟活動主體對有關大學教育資源的控制力；學術權力是高等教育系統中的學術活動主體對有關大學教育資源的控制力。

在中國現行格局大背景下，部分大學的教師與學生處于被管理者的地位，教代會成為推行行政決策的場所，學生會、研究生會成為管理學生的機構。在這樣的大學治理環境下，學術自由、學習自由、教師學生權利的保障，不易實現有約束力的制度。

2.2高等教育利益相關者都是有限理性。

從經濟學角度，每個利益主體經濟活動的最終目的都是追求利益最大化，利益主體之間可能存在利益沖突，這就需要一套制度約束、規范沖突，實現利益協調。潛在利益是驅動制度創新的原動力。西蒙發現，經濟人知識有限、信息不全，決策時總出現“理性不及”的現象，于是提出“有限理性”的概念，增強經濟學解釋能力和預測能力。新古典傳統的理性修正為：理性是個人在所有約束條件下的最大化行為。其所有約束條件主要有：個人的選擇范圍、給定選擇范圍與信息費用、給定選擇范圍與結果。

我國高等教育利益相關者都是有限理性的，比如政府決策者由于知識結構和決策范圍的不足造成有限理性，也會由于決策信息不完備或信息費用高而選擇符合其需要的信息、做出一些有限理性的選擇。同時，高校內部也存在信息不完備的現象，高校行政人員掌握著資源信息而學術人員往往缺乏這些信息，使得學術人員獲取信息的費用很高，影響學術事業的健康發展；行政系統會因信息分配不均勻，陷入“越權”、“錯位”等現實主義誤區，影響學術發展規律。

2.3現代大學制度建設需要倚重我國高校改革歷史結構。

構建中國特色現代大學制度必須面對：（1）我國特有的政治體制和教育管理體制。在教育領域，教育管理體制中央集權較為明顯；公辦大學實施的是黨委領導下的校長負責制。因此，構建現代大學制度的過程中不能與現行政治體制與教育管理體制脫離。（2）歷史文化傳統。我國作為四大文明古國之一有自己鮮明的特色，在長期的政治、經濟、文化生活中，儒家居于主導地位，道家和佛教不可忽視，其價值觀和思維模式對大學影響深遠；知識分子的學術生活、價值觀、交往方式等亦都打上了文化傳統的烙印。因此，現代大學制度的構建不能脫離我國特殊的歷史文化傳統，既要取其精華，又要去其糟粕。這樣的制度變遷才能踏上正確的道路，才有利于形成合理、堅實、有效的現代大學制度。

中國大學辦學自主權政策演變與計劃經濟體制、集權管理政治體制密切相關。計劃經濟體制包括兩個方面：一是經濟運行方式的計劃調控，二是資源配置的政府主導。中華人民共和國成立后，我國實行“全面學蘇”的國策，逐步建立起計劃經濟體制及與之配套的中央集權化管理方式，并將大學納入全面行政管制之內。隨著計劃調控向市場調控的轉型，國家開始逐步落實大學辦學自主權，但政策的變遷總是擺脫不了“一放就亂、一收就死”的現象。1993年以后，隨著市場經濟體制改革的深入，大學開始逐步成為面向市場自主辦學的法人實體，高等教育管理體制的改革取得一些突破性的進展。至此，我國計劃經濟體制下形成的條塊分割的高等教育管理模式最終被打破。《高等教育法》的頒布，明確了大學七個方面的辦學自主權。

3.現代大學制度建設的路徑和對策

3.1政府合理配置權力，主導高等教育由管理到治理的轉變。

伯頓·克拉克研究小組針對西方七國高等教育的權力模式進行研究，得出：“教學和科研在成為完全自治的活動或受到嚴厲監督的時候，它們都會受到損害。”從這一根本論點可以看出，政府完全放權或是高度集權，對于高校的發展都不是有利的。政府與高校應明確各自的責任與權力，協調配合，共同促進高等教育的健康發展。

構建現代大學制度，就必須克服“一放就亂，一收就死”的思想。政府要鼓勵、支持大學改革，恰當地借助法治手段規范、協調政府與高校的利益關系，引導大學堅定不移地走正確的制度創新之路，進而實現共同進步與發展。

3.2高校提高治理能力和管理能力，承接使用好相關的權力。

建設現代大學制度，首先必須從微觀層面進行調整，即對大學內部管理體制進行改革，不斷深化內部體制改革，促進大學構建具有自我約束、自我發展的機制，使政府調控、市場調節更加有效。

完善大學章程，厘清政府與高校之間的權力邊界，發揮大學章程的“憲法”作用，禁止越權，依法治校。在章程中，對各個高等教育利益相關者進行相互約束，同時政府下放高校辦學自主權，實現治學和諧、學術自由、民主管理的理想。高校也充分調動自己的積極性、培訓主體性，為構建完善的內部約束機制做好準備工作。

3.3中介發揮信息優勢，為政府決策提供保障。

建立有效的中介機構或組織，且充分發揮起作用，是實現管理民主化、科學化的重要途徑，也是健康社會發展的標志之一。目前，我國的教育中介機構不健全，且較突出的中介組織又未能充分發揮其功能作用。為有效建立教育中介機構，政府應積極學習、借鑒國外行之有效的中介運作模式，盡快建成符合中國國情、具有中國特色的、與現代大學制度相適應的中介模式。

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基金項目：廣東財經大學學位與研究生教育改革研究2016年重點項目“研究生教育質量保障和監督體系建設研究”階段性成果。