中國(guó)土地管理制度：現(xiàn)狀、問題及改革

楊曉東

摘要：從介紹中國(guó)土地管理制度的現(xiàn)狀，包括已經(jīng)建立的有關(guān)土地管理的各項(xiàng)制度及其功能定位著手，論述現(xiàn)行土地管理制度執(zhí)行效果及其存在問題并分析成因，在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)土地管理制度的改革取向和發(fā)展趨勢(shì)提出個(gè)人的建議。

關(guān)鍵詞：土地管理制度；現(xiàn)狀；問題；改革

1中國(guó)土地管理制度的現(xiàn)狀

1.1 管理模式

建國(guó)以來中國(guó)大陸地區(qū)土地管理模式經(jīng)歷了統(tǒng)管—分管—統(tǒng)管三個(gè)階段。第一階段（1919—1955）統(tǒng)管時(shí)期。由中華人民共和國(guó)中央人民政府內(nèi)務(wù)部地政司主管全國(guó)地政。第二階段（1955—1986）分管時(shí)期。土地管理職能分散于農(nóng)村和城市政府各級(jí)有關(guān)用地部門，城市用地由房產(chǎn)局管理，農(nóng)業(yè)部管理農(nóng)村土地，鐵道部管理鐵路用地，交通部管理公路等交通用地，林業(yè)部管理林業(yè)用地，水利部管理水利工程用地，農(nóng)墾部管理國(guó)營(yíng)農(nóng)用地和荒地?！拔幕蟾锩逼陂g，土地管理機(jī)構(gòu)大多被撤銷，全國(guó)土地管理處于無序狀態(tài)。1982年8月到1986年6月，國(guó)家實(shí)行城鄉(xiāng)分管的體制。農(nóng)牧漁業(yè)部下設(shè)土地管理局，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)城鄉(xiāng)住宅局，部分恢復(fù)了地政管理職能。第三階段（1986年至今）統(tǒng)管時(shí)期。1986年3月21日成立國(guó)家土地管理局，行使統(tǒng)管全國(guó)土地的工作職能，從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)人民政府設(shè)置土地管理部門，實(shí)行全國(guó)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理制度[1]。

1.2 管理制度

根據(jù)《土地管理法》，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。同時(shí)建立國(guó)土全覆蓋土地利用總體規(guī)劃制度。編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約用地制度。國(guó)家實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地管理制度、土地市場(chǎng)制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計(jì)制度（初始統(tǒng)計(jì)、變更統(tǒng)計(jì)）、土地評(píng)價(jià)制度（城市土地、農(nóng)村土地分等定級(jí)估價(jià)）、土地登記制度（總登記、變更登記），并建立全國(guó)土地管理信息系統(tǒng)，對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)[2]。

2.當(dāng)前中國(guó)土地管理面臨的問題

面對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好形勢(shì)，中國(guó)土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，理應(yīng)將保障國(guó)家糧食安全、解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問題作為頭等大事對(duì)待。“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”，這是中國(guó)土地管理要處理好的第一要?jiǎng)?wù)；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，各項(xiàng)建設(shè)不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護(hù)資源與保障發(fā)展，是我國(guó)今天和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)需要認(rèn)真研究和破解的兩難問題，處理好這一對(duì)矛盾，是對(duì)中國(guó)土地管理制度和中國(guó)人民智慧與能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

當(dāng)今中國(guó)土地管理實(shí)踐中出現(xiàn)了一些問題，引起學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度的反思和對(duì)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行效率的質(zhì)疑。中國(guó)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，實(shí)際上耕地面積卻逐年急劇減少，2002—2017年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。2002—2017年各類建設(shè)用地占用耕地面積達(dá)178.36萬公頃，占這段時(shí)期耕地減少總量的15.26%。

按照土地管理法規(guī)定嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，實(shí)際上城鄉(xiāng)建設(shè)用地逐年擴(kuò)展，2002—2017年15年間擴(kuò)展 3.8萬平方公里，增幅為13.33% 。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，實(shí)際上城市用地增長(zhǎng)速度快于人口增長(zhǎng)速度和農(nóng)村人地逆向變化，2017年城市用地人口彈性系數(shù)為2.09（合理限為1.12），2002—2017年15年農(nóng)村人口減少13%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加4%。雖然出臺(tái)了閑置土地管理辦法，實(shí)際上大量閑置土地依然存在，2017年底全國(guó)閑置土地17.9萬畝，2017年全國(guó)未開工房地產(chǎn)用地為21.3萬公頃和未竣工房地產(chǎn)用地 45.5萬公頃，按1.5容積率計(jì)，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地?zé)o法流轉(zhuǎn)，全國(guó)閑置村莊用地達(dá)7萬平方公里（1億畝）。雖然在中國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)際上開發(fā)區(qū)用地?zé)o序擴(kuò)張，2017年全國(guó)開發(fā)區(qū)用地面積3.86萬平方公里，已超過全國(guó)存量城市建設(shè)用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國(guó)每?jī)|GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現(xiàn)行土地管理制度的“賣地機(jī)制”，造成城市化對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，2017年全國(guó)土地出讓收入2.9萬億元，占全國(guó)財(cái)政收入的 71. 6% 。

3.中國(guó)現(xiàn)行土地管理制度未來改革

3.1重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用

自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經(jīng)營(yíng)者的角色得到進(jìn)一步強(qiáng)化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導(dǎo)向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財(cái)政收入越豐，最終形成了一個(gè)以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經(jīng)營(yíng)至上的怪圈，從而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設(shè)。這種制度安排使市場(chǎng)秩序混亂，管理過程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)為熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供尋租機(jī)會(huì)。土地管理部門不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其建立初期就已經(jīng)明確。當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革辦公室對(duì)土地管理部門的定位就是國(guó)家行政管理體系中的執(zhí)法部門和監(jiān)督部門，同時(shí)是國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)代表，承擔(dān)著保護(hù)國(guó)家土地資源，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任，不參與土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

3.2轉(zhuǎn)變土地管理思路，努力提高制度安排效率

關(guān)于土地管理思路的轉(zhuǎn)變與改革問題，應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：其一是樹立制度設(shè)計(jì)總效果思想。當(dāng)在各自為改進(jìn)決策的前提下，對(duì)各種制度格局進(jìn)行選擇時(shí)，必須記住，將導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會(huì)導(dǎo)致其他決策的惡化。在設(shè)計(jì)和選擇制度結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應(yīng)當(dāng)追求的。設(shè)計(jì)和選擇耕地保護(hù)的制度和決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)建設(shè)用地管理制度的正面和負(fù)面的影響，相反也同理。其二，是樹立土地需求概念的更新認(rèn)識(shí)。人類對(duì)土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳次芳，靳相木.中國(guó)土地制度改革30年[M].北京：科學(xué)出版社，2012.

[2]陳健.中國(guó)土地使用權(quán)制度[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2016.