論我國混合所有制高職院校的法人屬性

王曉菡

[摘要]相對于企業混合制改革，高職院校混合所有制改革的難度更大。其改革的難點在于不但要堅持教育的公益屬性，同時還要兼顧相關合作方的營利性需求。所以應當直面高職院校混合所有制改革中所存在的營利性因素，重新審視及梳理混合所有制高職院校的主體法律性質及分類。

[關鍵詞]高職院校混合所有制；營利性；法人屬性

一、關于高職院校進行混合所有制改革的政策及法律依據

《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發[2015]54號）規定“鼓勵非公有資本參與國有企業混合所有制改革。非公有資本投資主體可通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理。非公有資本投資主體可以貨幣出資，或以實物、股權、土地使用權等法律法規允許的方式出資。”2014年頒布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》指出，“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”

高職院校的混合所有制改革的政策依據和實踐基礎，系來自于國有企業改革，是對國有企業改革的參考與借鑒。原則上兩者都是以產權為核心的改革，但同時還是存在著較大差異。高職院校的核心利益是為社會培養優質人才，其本質在于實現社會公益目的。另外為激勵非公有制資本進入高職教育領域，在改革中，還需要同時兼顧非公有資本參與辦學的營利性訴求。相對于經濟體制改革，高職院校的混合所有制改革所面臨的是更為復雜的局面。

從國家2014年提出高職院校混合所有制改革以來，相關學術的研究大多還停留在對此類辦學模式的現實存在樣態的簡單歸納，較少對混合所有制高職院校從其法律屬性的層面作深入分析。投資主體多樣化及以產權為核心的辦學合作形式的創新和構建，就使得給予這些辦學形式法律上明確的主體地位成為必要，以保證高職院校的混合所有制改革得以在法律的框架內良性運行。隨著《慈善法》（2016）《民法總則》（2017）《民辦教育促進法》（2017）等一系列相關法律制度的相繼出臺及修訂，對“混合所有制”高職院校主體的法律性質的認定已有了更為確實的法律依據。但是目前這些法律規范之間仍舊存在一定沖突，對此類院校主體性質的認識并未完全清晰化。

二、混合所有制高職院校法人屬性的界定

原則上，公有制經濟與非公有制經濟的混合，才屬于典型意義上的混合所有制經濟。從國家經濟體制改革的目的來看，是以國有資本為核心，實現國有資產的保值增值。高職院校的混合所有制改革是對經濟體制改革的一個借鑒，所以，也應當是以公有院校為改革基本目標。

從各省對混合所有制職業院校法人屬性的確認情況來看，主要有兩種：一種是“民辦非企業法人”，一種是“民辦事業單位法人”。這兩種法人屬性確認的前提條件實際上都是把混合所有制職業院校做為民辦職業院校來對待的，或者只在民辦職業院校這個局部做了改革嘗試。這一現象說明高職院校混合所有制的改革實踐尚未全面展開，存在片面性與局部性，與國家鼓勵“非公有資本參與公有”的改革初衷不完全相符。

2017年生效的《民法總則》，對我國的法人類型重新分類，以是否“取得利潤并分配給股東等出資人為目的”，劃分營利法人和非營利法人。非營利法人以公益為目的且無營利性，具體又被劃分事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等類型。作為我國教育事業的一個主要部分，高職院校多具有公益性及無營利性，通常情況下應屬于非營利性法人。我國現有的高職院校辦學體制的特點是“非公即民”，即以公辦院校為主體，民辦院校為補充。在公、私資本混合之后，非公有資本在混合所有制改革中到底可以參與到什么程度，是否會影響到學校的公辦、民辦性質的認定及其法人屬性，目前都在探索當中。

當前實踐中較常見的混合所有制改革，主要有“公辦院校自改”“公辦院校吸納民資盤活”“國資注入民辦院校扶助”“中外合作辦學”等這樣幾種形式。因此，筆者遂結合這幾種基本改革模式及我國最新立法，在下文中對混合所有制高職院校的法律屬性做逐一分析。

（一）屬于非營利法人的混合所有制高職院校

1.具有事業單位法人資格的混合所有制高職院校

（1）混合所有制改革高職院校的最主要形式之一，應當是以公有資本為核心的公辦院校事業單位法人。

一般的公辦高職院校均屬于事業單位法人。采取“公辦院校自改自治”及“公辦院校吸納民資盤活”等方式進行混合所有制改革的高職院校，主要辦學資本為國有資產，并以公益為目的，職工出資或引入非公有資本主要是為了激發公辦院校的辦學活力，因此，公辦院校的事業單位法人的法律屬性在改革后不應當發生改變。

（2）符合法律規定的條件，具有部分公有資本的民辦混合所有制高職院校，也可以取得事業單位法人資格。

“國資注入民辦院校扶助”的混合所有制改革高職院校，法人主體地位的確定，首先需要考慮其民辦性質。事業單位與民辦性質的區分，原則上是從辦學資本的來源上加以界定。如《民辦教育促進法》所指的“民辦”，是“利用非國家財政性經費”創設教育機構。民辦院校因其辦學資本的非公有性，一般不具有事業單位法人資格。為配合《民辦教育促進法》的修訂，2016年12月30日，教育部等五部門聯合出臺《民辦學校分類登記實施細則》。在該細則中規定，非營利性民辦學校，“符合《事業單位登記管理暫行條例》等事業單位登記管理有關規定的，到事業單位登記管理機關登記為事業單位”。給予民辦教育機構以事業單位法人資格，是國家對非公有資本辦學的公益性的肯定。浙江省《關于開展建立各類事業單位統一登記管理制度試點促進民辦公益事業發展的指導意見》（2016年2月15日印發）指出，該省將試點給予“具有國有資產成份、且不以營利為目的，從事教育和醫療衛生等公益活動的民辦公益服務機構”以事業單位法人的資格。雖然目前還在試點階段，但這恐怕會是此類機構改革調整的一大趨勢。需要特別注意的是，依據這個規定，賦予民辦院校以事業單位法人資格，仍舊需要在辦學資本中具有國有資產的成份。所以，“民辦公助”的混合所有制高職院校，在國有資本進入扶助后，則將有機會取得事業單位法人資格。當然，如果登記為事業單位法人的，則此類院校必須堅持公益性特征，不得分配辦學收益給各方出資者，包括非公有資本投入方。

2.具有社會服務機構法人資格的混合所有制高職院校

不具有營利性的，而又無任何國有資本的民辦高職院校，傳統上均被歸為“民辦非企業法人”。《民辦學校分類登記實施細則》規定對于非營利性民辦學校，“到民政部門登記為民辦非企業單位”。但是隨著《民法總則》的出臺，“民辦非企業法人”的歸類已失去相關法律依據。2016年民政部著手修訂《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，將該條例更名為《社會服務機構登記管理條例》并發布了修訂草案征求意見稿。通過這些修訂可以看出，民辦非企業法人這個概念將不再使用，轉而由社會服務機構代替，并直接與《民法總則》的新規接軌。據此，民辦公助的混合所有制高職院校，因其主體資本為非國有性，也可以登記為社會服務機構法人，登記機關為民政部門，并不得以營利為目的。

3.具有捐贈法人資格的混合所有制高職院校

鑒于《民法總則》規定“為公益目的以捐助財產設立”的社會服務機構，可以取得捐贈法人資格，如果混合所有制高職院校，系以捐贈形式投入資本，進行合作，如中外合作辦學方式，那么最終也可依法取得捐贈法人資格。

（二）屬于營利性法人的混合所有制高職院校

目前改革中的難點在于，具有營利性的混合所有制高職院校的法人資格如何確定的問題。隨著改革的深入，混合所有制高職院校的公益性與營利性的矛盾將逐步凸顯出來。即要吸引非公有資本進入，但又不讓其獲取回報，那混合所有制改革就是完全不切實際的空想。

目前我國相關立法對高職院校的營利性，已有了突破性的規定。如《民辦教育促進法》規定，在創建民辦院校時，可以選擇營利或者非營利。營利性民辦學校的舉辦者“可以取得辦學收益”。但是對于混合所有制高職院校，作為由國有資本、外國資本、非公有資本等交叉與融合而形成的職業院校形態，它既不同于純粹的公辦職業院校，也不是純粹的民辦職業院校。尤其是“民辦公助”的情況下，其院校的性質屬“公”還是“民”及前述的“營利性”規則是否可以適用，目前都尚不明確。

需要注意的是，根據《民辦教育促進法》第19條規定，民辦學校的舉辦者，可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。營利性民辦學校的辦學結余，可向投資者予以分配。也就是說，盡管《民辦教育促進法》第3條強調“民辦教育事業屬于公益事業，是社會主義教育事業的組成部分”，但民辦學校可以是營利性的。同時該法還專門強調，如果選擇營利性，則學校的辦學結余將按照公司法的規定處理。那么依據這個規定，以及《民法總則》第76條對營利性法人的規定，則營利性民辦學校為營利性法人當屬無疑。但鑒于教育機構的公益性質，對于營利性民辦學校的定性及歸類，在我國理論界一直存在很大爭議。從比較法上來看，在英、美等國，法律上確認“兼有營利及公益目的的中間狀態的法人主體”，稱為“社會企業”。“這類企業雖定位為基于‘非營利目的而設立，但并非完全不可以分配利潤，只是其所從事營利性活動賺取的利潤僅可分配一部分給投資者”。該種規則，與前述的我國《民辦教育促進法》中營利性民辦學校只適量分配辦學結余的規定較為相近。因此有學者建議，在我國的立法體系中也納入此類中間狀態的法人類型。然而《民法總則》已然頒布生效，中間法人的設立模式沒有被現行立法所接納，我國最終以是否具備營利性為標準，建立了兩分法的法人體系。所以，在整體的立法框架已經確立的情況下，不宜再一味回避民辦學校的營利性問題，需要按新頒布立法對營利性民辦學校予以明確歸類。當前，賦予民辦院校以營利性法人資格，以及由《公司法》進行規范的調整思路已基本確立，相關立法也在逐步整合、修訂。具體可以從以下幾個方面窺見其一斑。

首先，規定營利性民辦學校由《公司法》予以調整。英國法上，“‘社區利益公司作為混合法人，亦屬其《公司法》調整范疇”。而我國《民辦教育促進法》的指向其實也是比較直接的，即特別規定對于辦學結余的分配，依據公司法的規定處理。

其次，營利性民辦學校已被確定由公司登記機關予以登記并頒發經營證照。因我國已決定“對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理”，《民辦學校分類登記實施細則》（2016年12月30日）規定，符合法人條件的營利性民辦學校，“……到工商行政管理部門辦理登記”，工商行政管理部門是公司、企業的登記機關，當然民辦學校取得的也應當是營利性法人的營業執照。

民辦院校的營利性問題，歸結到混合所有制改革中，就體現為具有營利性質的民辦高職院校，在與公有資本、外國資本等其他資本混合以后，只要營利目的還存在，即應納入公司法的調整范圍，并依法進行營利性法人登記。不過，要考慮到此類院校的公益性目的，在分配利潤的時候，有必要做適當地限制和約束，以防止極端的逐利行為損害到其教育屬性和教育運行規律。《民辦教育促進法》原51條規定由國務院對營利性民辦院校“取得合理回報”的范圍做出限制性規定。但該法修訂后，此條規定已被刪除。筆者認為，這個調整是合理的。這種變化，并不意味著營利性的混合所有制高職院校可以和一般的營利法人一樣，在利潤分配上不再受任何限制。而是因為營利性院校既然已納入《公司法》體系，當然就不適合再用行政手段調整，而應從《公司法》的層面進行規制。另外，到目前為止，我國立法關于教育機構可具有營利性的規定，只針對民辦院校，因此，在混合所有制高職院校中的公有資本的部分參與利潤分配尚無法律依據，因此在此類院校中還要加強對公有資本保值增值的監管。

鑒于我國《民法總則》將法人的類型做了重新劃分，在營利性法人和非營利性法人框架體系之下，混合所有制改革后的高職院校的法人屬性問題，就需要進行重新梳理和定性。民辦院校的非營利性框架已被打破，對混合所有制高職院校進行營利性及非營利性的明確區分，并按不同法律體系進行調整，將非常有利于提高職業院校混合所有制改革實踐的推進效能和規范化運行。