公共管理視角下的P2P網絡借貸風險控制研究

林源源

[摘要]通過對公共管理視角進行界定，對P2P網絡借貸平臺的現狀進行分析，以“e租寶”為案例，對P2P網絡借貸風險存在的原因進行探索。提出通過完善市場運行機制、政府運行機制與社會運行機制這三大機制并建立三者間的互動與協同新機制來實現P2P網絡借貸平臺的風險管理。

[關鍵詞]公共管理視角；P2P網絡借貸；e租寶

一、概念的界定

（一）公共管理及其運行三大機制

公共管理是對公共事務的管理，具體是指主要的執行主體政府及其他公共機構，從滿足公眾和促進社會經濟的發展的兩個層面出發，實現對各種涉及公眾利益的公共事務的有效管理。政府運行機制、市場運行機制和社會運行機制三大機制構成了公關管理完整的運行體系。

公共管理的政府運行機制主要是從政府發揮公共管理職能的角度出發，通過充分發揮國家機制的作用，向大眾提供公共服務，對公共事務進行有效的管理。地方政府必須從滿足社會需求出發，向大眾提供地方公共服務，包括維持公共秩序、實現地方公共產品的合理供給、保障福利、維護公共環境的整潔、建設公共空間等。公共管理的市場運行機制主要以市場供求平衡為基礎，從而實現資源的有效配置。公共管理的社會運行機制突出了重視公民參與的重要性，為了糾正現實生活中存在的“政府失靈”與“市場失靈”等問題，希望能在政府和市場之外尋求第三方共同管理參與的機制。

（二）公共管理視角的界定

根據本文的研究意圖，首先對公共管理視角進行界定，筆者認為公共管理視角就是在了解和運用公共管理機制體系的基礎上，在公共管理的框架中對研究對象進行充分的研究和分析。對P2P網絡借貸平臺建設通過公共管理視角介紹目前發展的現狀，分析存在的問題，對癥下藥，找出解決問題的辦法和措施。本文從這一角度出發，把P2P網絡借貸平臺建設放在公共管理的市場運行機制、政府運行機制和社會運行機制中，分析我國P2P網絡借貸平臺風險管理中存在的問題，并試圖通過完善這三大機制來實現P2P網絡借貸平臺的合理建設。

二、中國P2P網絡借貸的發展概述

（一）P2P網絡借貸的概念

目前國內學者對P2P（Peer-to-peer lending）網絡借貸的概念認識在總體上是一致的，即有理財計劃的個人將盈余資金以信用貸款的方式，通過網絡借貸平臺貸給資金需求者。P2P網絡借貸平臺的產生和發展是依托于互聯網的廣泛普及，滿足大量中小投資者理財投資和小微企業和個人貸款的需求，其本質與民間借貸一致。

（二）我國P2P網絡借貸平臺的發展現狀

伴隨著“互聯網+”、“普惠金融”等概念的推廣，2013年6月以余額寶為代表的互聯網金融產品走進公眾的視野。P2P網絡借貸作為互聯網的主要組成部分，如圖1所示，無論是從網絡借貸累計成交量還是從平臺增加數量呈現爆炸式的增長，P2P網絡借貸累計成交量從2014年12月底的2528.17億元到2016年底的20636.26億元，成交量增長八倍，平臺數量也從原來的1942個增加到2016年的5877個，兩年內平臺數量增加3935個。

隱藏在P2P網絡借貸規模的快速膨脹的表象下，是大量問題平臺的出現。根據網貸之家數據顯示，2017年1-11月P2P網絡借貸平臺累計數量變化趨勢不大，從1月的5881個到11月的5965個。值得關注的是正常運營平臺數量和累計問題平臺數量的對比，如圖2所示，2017年1月正常營運平臺2407個，累計問題平臺數量3474個，到2017年11月正常營運平臺只有1975個，遠遠低于累計問題平臺的數量4008個，正常營運平臺占比不斷下降，從1月份的40.93%下降到11月份的32.76%，P2P網絡借貸的發展進入明顯的瓶頸期。

三、P2P網絡借貸平臺典型事件介紹

（一）“e租寶”事件和“e租寶”模式

“e租寶”事件是由金易融（北京）網絡科技有限公司運營的“e租寶”網站以及其關聯公司進行虛假擔保、虛假項目涉嫌違法經營的活動。“e租寶”提供的互聯網金融交易平臺通過所謂的“互聯網+融資租賃”模式進行虛假宣傳，是中國當代版P2P網絡借貸的龐氏騙局。

“e租寶”模式是借助融資租賃和P2P網絡借貸平臺，融資租賃公司通過購買項目公司所需要的機器設備取得融資租賃權（收取租金的權利），并將融資租賃權通過“e租寶”轉讓給平臺的投資者。投資者定期取得項目公司提供的租金，項目公司在期滿取得機器設備的所有權，融資租賃公司和“e租寶”網絡借貸平臺獲得手續費。從宣傳信息上看“e租寶”以獲取融資租賃項目的融資租賃權明確平臺投資者的資金流向，對中小投資者更具備說服力，但最終經查實，“e租寶”網絡借貸平臺95%的融資租賃項目均是平臺虛構。

（二）“e租寶”事件主要經過

1.興起階段（2014年7月至2015年2月）

2014年7月，“e租寶”平臺上線，創辦公司屬于鈺誠集團全資子公司，隨后相繼推出“e租年享”、“e租月享”等理財產品，事件拉開序幕。“e租寶”自上線就以“互聯網+融資租賃”區別于傳統P2P網絡借貸平臺，明確的投資渠道反襯自身模式的安全。在此期間，“e租寶”極力宣傳的兩大事件：2014年10月，“e租寶”獲得“中國互聯網誠信示范企業”稱號；2015年2月，“e租寶”邀請多位經濟學家和企業家在人民大會堂參加“互聯網+融資租賃”模式探討年會，并且《環球時報》對此次年會進行了全版報道。兩大事件提高了公眾對“e租寶”網絡借貸平臺的關注度和信任感。

2.擴張階段（2015年3月-11月）

“e租寶”通過大量廣告宣傳、參加各類論壇、節目專訪等方式樹立正面、創新的形象并走人大眾視野，進入擴張階段。其中代表性事件有：贊助新華網兩會報道；在“新聞聯播”開播前投放廣告；其實際控股公司響應國家“一帶一路”倡議成立東南亞聯合銀行，開展離岸金融業務；平臺實際控制人丁寧接受中國政府網專訪；平臺獲得國家信息安全保護等級第三級和CCCI信息安全管理體系認證，平臺融資租賃借款標的通過中登網進行交易登記。據統計，“e租寶”廣告宣傳費在這一階段達到9915萬，投資者投資熱情明顯高漲，如圖3所示。

3.問題曝光階段（2015年12月至2016年2月）

2015年12月4日，網貸之家曝光“e租寶”深圳分公司的相關人員被帶走調查，新華社發文稱“e租寶”網絡借貸平臺涉及非法集資接受公安部門調查，網貸之家研究報告稱平臺可能存在流動性風險，“e租寶”網絡借貸平臺12月8日關停服務。2016年1月，事態進一步惡化，公安部門批捕“e租寶”西安相關負責人，新華社再次發文揭露平臺違法經營的內幕，中央電視臺曝光“e租寶”95%融資租賃項目均是虛構，“e租寶”非法經營的真相揭露在大眾面前。

4.調查處理階段（2015年12月至今）

2015年12月，隨著平臺內幕不斷被曝光，相關調查也同步展開。公安部門對“e租寶”網絡借貸平臺相關人員涉及的違法犯罪問題進行調查取證，并開通相關信息登記平臺收集非法集資案件中投資人信息。2016年，公安部“e租寶”案件專案組多次發布公示，向大眾通報案件進展狀況，同時“e租寶”案件進展還受到了銀監會和最高檢相關部門的關注。習近平主席在網絡安全和信息化工作座談會上指出“e租寶”打著“互聯網”旗號，造成了十分惡劣的社會影響，“e租寶”事件成為2015年P2P網絡借貸平臺的典型負面案例。

四、公共管理視角下P2P網絡借貸風險產生的原因

根據對公共管理視角的界定，結合“e租寶”案件，運用政府、市場、社會三大運行機制全面探索我國P2P網絡借貸風險出現的原因，研究我國P2P網絡借貸平臺風險管理癥結所在，以期為如何通過協同三大機制，完善我國P2P網絡借貸平臺的發展奠定基礎。

（一）政府運行層面分析

1.政府監管措施不健全

P2P網絡借貸平臺在2007年引入中國，最開始的拍拍貸采用無擔保、無抵押的純線上模式，備受大眾關注，隨著網絡借貸規模的增長，借款人的違約成本很低，P2P網絡借貸平臺的進入基本上不設門檻，導致大量的借款人違約，平臺詐騙、跑路的現象出現。2014年中國才開始逐步完善P2P金融監管體系，但對平臺的監管只是參照《合同法》的相關條例，不具備針對性。直到2016年8月4日，《網絡借貸管理辦法》的出臺，確定了P2P借貸業務實行“雙負責制”，由中央監管部門（銀監會）負責日常行為的監管和管理制度、規則的制定。地方金融監管部門負責“網貸”的機構監管。新規的出臺確立了銀監會在網貸業務中的主管地位，銀監會實施的金融監管應對互聯網新風險的反應速度有待提升，地方金融監管部門經驗和人員不足等諸多問題都仍待解決。

2.相關法律法規不完善

從互聯網相關法律法規的建設進程來看，為保證P2P網絡借貸平臺健康的發展所提供的法律環境有待進一步完善。目前國內正在試運行的法律條款《網絡借貸管理辦法》，仍處于摸索的階段。面對狀況百出的P2P網絡借貸平臺問題，《網絡借貸管理辦法》對P2P網絡借貸平臺、借款人、投資人等主體如何解決糾紛提出了多種方案：通過自行協商、行業協會進行調節、仲裁、法院審判等途徑，同時對P2P網絡借貸平臺的推出機制進行規范，但《網絡借貸管理辦法》對大量問題平臺的處理未做出規定。

（二）市場運行層面分析

1.平臺項目審核操作不規范

P2P網絡借貸平臺一般是通過對合作企業進行實地考察，結合平臺自身的評價體系決定借款項目是否通過審核。平臺要求借款企業提交營業執照、財務報表、銀行流水單等相關的信息和財務資料，通過對資料的認證進行借款企業信用評級，但相關資料存在造假的可能性，對資料真實性的評價本身存在難度。還出現一些網絡平臺怠于對借款企業提供的資料進行審核，出現2014年廣融貸借款逾期事件，投資者蒙受損失，大量存款不能提現。同時，我國目前征信系統不完善，P2P網絡借貸平臺沒有征信系統的使用權，在一定程度加大了對借款項目的審核難度，平臺存在項目審核失敗的風險。

2.平臺資金托管和擔保制度不完善

資金托管和擔保制度的建立有利于推進P2P網絡借貸平臺在運行過程中的合規化和透明化。由商業銀行對平臺資金進行托管，對維護客戶的資金安全起到很好的保障作用，同時也能極大地預防P2P網絡借貸平臺出現攜款潛逃和詐騙的情況出現。截至2017年2月，根據不完全統計，完成銀行資金監管的P2P網絡借貸平臺的數量128家，占累計平臺總數比重僅為2%。目前，實際運行中仍是在投資項目經由平臺撮合成功后，投資的資金就由商業銀行或第三方支付轉入平臺，平臺實質上還是擁有自由支配資金的權利，從而出現監管真空地帶。“e租寶”事件中為平臺提供的擔保的企業同屬一個控股集團——鈺誠集團，這種關聯性擔保屬于明顯違規，一旦平臺出現問題，必然損害投資者的合法權益。

（三）社會運行層面分析

1.社會大眾接受信息具有被動性

“e租寶”事件的發生很大的一個特征是平臺向公眾發布了很多不全面的信息。例如，“e租寶”在向大眾宣布獲得“誠信企業網站”稱號的授權，實際上“誠信企業網站”稱號是對第三方網站真實身份提供的認證服務，“誠信企業網站”是對平臺網站的身份、運行監控、木馬病毒監控等誠信安全功能進行集成認證，并不對網站的經營業務、風險等級、財務狀況進行認證。平臺融資租賃借款標的通過中登網進行交易登記，中登網也只是提供產品的登記與查詢，說明企業登記者具有較為完整的工商信息，并不能說明產品的真實性。

與此類似的是平臺獲得國家信息安全保護等級第三級和CCCI信息安全管理體系認證。“e租寶”實際上是利用了公眾對信息獲取的被動性，公眾受到不全面信息的引導，缺少主動獲取信息的意識，信息不對稱導致投資者的投資誤判。

2.缺乏統一的信息發布渠道和評級機構

《網絡借貸管理辦法》中規定獲得營業執照的網貸信息中介機構必須到地方金融監管部門備案登記，地方金融監管機構有權對P2P網絡借貸平臺進行評估分類，并向社會公布評估結果。這一政策的推行有利于中小投資者對數量繁多的P2P網絡借貸平臺進行甄選，但操作的具體過程顯示P2P網絡借貸平臺的評估結果是具有地域性的，互聯網經營又帶有明顯的跨區域性和空間性，兩者之間存在矛盾。

P2P平臺在跨地區經營時，出于自身利益考慮，可能向投資者隱瞞或美化評級結果，由于缺乏統一的信息發布渠道，投資人在進行理財規劃時獲取平臺信息要到所屬地進行查詢，地方金融監管機構在信息評價過程中由于標準不統一存在差異，缺乏統一的實施主體，很容易出現監管真空的問題，引發新的道德風險。在現行制度下，由于道德風險和逆向選擇的存在，如何降低投資人獲取信息成本仍是亟待解決的問題。

五、公共管理視角下P2P網絡借貸風險控制的建議與對策

根據公共治理理論的要求，借鑒相關風險管理理論的基礎上，結合我國經濟發展實際情況，為我國P2P網絡借貸風險控制提出建議。

（一）政府運行機制方面的建議與對策

1.落實政府監管措施

根據規定，堅持銀監會和地方金融監管部門對P2P網絡借貸平臺分別實施行為監管和機構監管的指導原則，細化監管細則。首先，明確平臺的參與門檻，并且要求P2P網絡借貸平臺定期提交平臺報告到責任部門。當主體發生糾紛時，通過對責任部門存檔資料進行查詢平臺，為平臺是否存在誤導消費者信息提供依據。其次，政府在重監管的基礎下，幫助P2P網絡借貸平臺進行風險識別和梳理，大力推動平臺合法的金融創新活動，建議政府開放數據，為平臺做出信貸決策提供數據支持。最后，引導平臺加強借貸雙方的信息透明化，維護投資者的合法權益，實現“依法”監管和保護消費者的目的。

2.健全相應的法律法規

政府相關部門對于P2P網絡借貸平臺仍缺少相應的政策法規予以約束并規范其行為。因此應盡快出臺和完善相應的P2P網絡借貸平臺投資融資法律法規，為平臺在進行投融資工作時提供可靠的法律依據，形成有效的法律約束和規范機制，已成為規避P2P網絡借貸平臺風險產生的最緊迫任務。銀監等相關部門應當在此基礎上出臺實施細則，例如應對P2P網絡借貸平臺的設立標準、資金項目、相應的擔保制度進行明確的界定，出臺對問題平臺的處理方案從而使P2P網絡借貸平臺的管理方式落實到實處，同時使得P2P網絡借貸平臺在開展投融資業務時有章可循，切實加強平臺管理，通過內外部約束機制同時發揮作用，對風險起到有效的防范和化解。

（二）市場運行機制方面的建議與對策

1.明確金融職責，強化審核流程

P2P網絡借貸平臺應明確自身的金融職責，與傳統的金融機構提供的金融中介服務不同，平臺應該是作為獨立于資金供應者與資金需求者的第三方，為雙方提供信息中介服務。只有明確自身的服務定位，加強平臺道德建設，將工作重心切實轉移到對投資項目的審核，對投資顧客的資金負責，才能促進P2P網絡借貸平臺良性發展。在平臺運作過程中，資金供應者和資金需求者建立借貸關系，平臺應強化風險評價體系，規范自身操作，對企業進行實地考察時，申請當地政府的支持，分析借款企業的真實營運狀況。同時，引進相關財務人才對企業提交的報表進行審核，查看是否存在弄虛作假，強化平臺項目審核流程。

2.健全平臺資金托管和擔保制度

目前，央行明確表示應建立P2P網絡借貸平臺第三方托管制度，為了加強對平臺資金的監控，應盡快制定平臺資金具體托管細則和資金清算管理方案。托管資金的商業銀行必須對資金用途進行嚴格把控，避免再次出現“e租寶”事件中的非法集資，編造虛假投資項目進行“監守自盜”的問題。平臺引入第三方擔保機構，應對第三方擔保機構的資質進行說明，在平臺上展示第三方擔保機構的抵押文件、營業執照，保證第三方擔保企業的真實性。同時對平臺的經營企業與第三方擔保企業是否存在關聯性，是否存在股權交叉的問題進行說明，排除“自我擔保”的范疇，保證第三方擔保企業的合規性。

（三）社會運行機制方面的建議與對策

1.引進傳媒監督機制，促進平臺真實信息傳導

由于公眾對平臺信息接收的被動性，而平臺對外公布的信息又不完整。為了對P2P網絡借貸平臺進行有效的防范，其中至關重要的一環就是加強對P2P網絡借貸平臺的信息披露。完整的信息披露制度應該包括平臺的資金來源狀況、承建項目介紹、項目信貸資金構成和擔保情況、項目建設情況、資金使用情況等多方面。

同時信息披露制度可以引進會計師和評估機構公共參與，促進平臺真實信息的傳導，也是實現對網絡借貸平臺風險監控的有效途徑之一。同時，提倡P2P網絡借貸平臺的信息披露機制中可以加入相關的傳媒機構作為中介，讓公眾能夠快速掌握P2P網絡借貸平臺的投資項目決策。通過增加P2P網絡借貸平臺相關信息的透明度，實現民眾的共同監督。

2.開通全國性的信息發布渠道和評級機構

降低投資人獲取信息的成本更多要依靠民問機構，通過民問機構和政府部門的合作來滿足大眾的需求，可以提高效率并且有效地節約成本，運用和實踐民營化模式。目前在互聯網資源中已經涌現一批把發布平臺信息作為主營業務的門戶網站，例如網貸天眼、網貸之家等，在“e租寶”事件中，網貸之家就曾經發布研究報告對“e租寶”平臺的流動性提出質疑。

但目前P2P平臺的門戶網站權威性不足，存在門戶網站發布信息的渠道標準不統一，權能、利益界限不明等問題，這是投資者和P2P門戶網站進一步合作需要解決的問題。地方金融監管部門將平臺信息發布渠道和評級權力授予最能發揮其價值的平臺信息門戶網站，更具有效率，能起到降低交易成本的作用。