土壤重金屬污染的第三方治理模式探討

譚芬 曾維曉 任輝

摘要 環境污染第三方治理模式的實踐與發展是運用市場化手段監管環境的一次重要探索。通過對我國土壤污染修復綜合治理首批試點地區——湘潭市岳塘區的調查，初步分析了土壤重金屬污染第三方治理模式運行的必要性及存在的問題，并提出解決措施，以期推進污染治理，為我國推進環境污染的第三方治理提供參考。

關鍵詞 土壤重金屬污染；第三方治理；問題；措施；湖南湘潭；岳塘區

中圖分類號 X53 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）14-0194-02

第三方治理模式是指排污單位以合同委托的形式，通過付費方式，將其污染治理設施或產生的污染交給具有相應能力的第三方機構運營或治理，即污染者付費，專業化治理，實現“產污”和“治污”分離[1]。

美國是最早推行環境污染第三方治理的國家，日本是治理最成功的國家，以德國、英國、法國等為代表的西歐國家在環境污染第三方治理方面也進行了許多積極探索。而中國起步較晚，環境污染第三方治理目前處在快速發展階段，關于此方面的理論研究成果較為豐富。

第三方治理為水污染的治理指明了新的方向，從制度、法律和各責任主體分析了水污染第三方治理機制[2]。姜愛華等[3]以京津冀為例，通過SWOT分析及模式設計研究，說明了引入第三方模式治理大氣污染的可行性。馬存利[4]針對土壤污染第三方治理中存在的缺陷，以法律為基礎提出相關的建議。王 琪等[5]從政企關系及其行為特征方面提出了協調對策，推動污染治理。胡麗珠等[6]認為鑒于環境污染第三方治理存在的必要性與局限性，在推行時應注重對污染主體和第三方的監管，實現治理的有效規制。梁樹廣[7]運用博弈理論，構建環境污染第三方治理兩兩和三方參與的博弈模型，通過分析三方主體的策略選擇，提出了相應措施。

目前，我國學者對環境污染第三方治理模式的研究大多停留在宏觀的層面，極少數展開對水污染、大氣污染、土壤污染的探討。以全國的整體環境為基礎的研究并沒有結合實施的具體情況，缺乏可行性，而微觀層面的理論研究有待進一步發展。本文選取湘潭市岳塘區土壤重金屬污染第三方治理為研究對象，通過實地調研，研究推行第三方治理模式的現狀、存在的問題以及解決的措施。

1 現狀

1.1 污染現狀

湘潭市是一個老工業城市，工業基礎雄厚，體系完備，重化工業布局相對集中，歷史遺留的土壤污染問題突出，是湖南省乃至全國土壤重金屬污染治理重點區域。據調查，湘潭市54個樣本中總體Cd、Hg屬重污染，Cu、Zn屬中污染，Cr屬于輕度污染，內梅羅綜合污染指數已達重污染[8]。2011年國務院正式批準《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，岳塘區老工業區成為七大重點治理區域之一。2015年國家發改委批準湘潭市岳塘區竹埠港地區為全國環境污染第三方治理試點單位。鑒于此，岳塘區作為土壤重金屬污染典型的區域，急需開展土壤污染治理和深入研究。

1.2 污染的來源及危害

在實地調研中，發放調查問卷100份，獲得有效數據53份。受訪者中學生、務農人員、務工人員、個體戶、公職人員分別為8、17、10、13、5人。分析調研資料可知，污染源主要為以下3個方面。①工業是岳塘區經濟的主導產業，重化工業興旺，長期排放“三廢”數量多，其中廢氣進入大氣中，經沉降進入土壤圈；廢渣包含有鉛、錳、鎘、銅等重金屬，肆意堆積；廢水未經嚴格處理排放，對土壤造成了嚴重污染。②近年來，由于岳塘區城市化的迅速發展，大量不合理的農業行為、汽車尾氣及生活垃圾的增加，導致了土壤污染加劇。③湖南省素有“有色金屬與非金屬之鄉”的美稱，截至2007年底，湘潭市已發現各類礦產46種，其中已探明儲量的礦產29種，礦產儲量占全省前五的有8種，礦山開發具備了相當規模。當地的土壤重金屬含量偏高，再加上礦冶等，加劇了土壤金屬復合污染。

岳塘區土壤污染危害主要有以下4個方面：一是導致了嚴重的直接經濟損失；二是鎘、鉛等重金屬含量超標，威脅了食物安全，而污染最為嚴重的竹埠港工業區，其土壤已不具備生產作物或生產可食用作物的條件；三是嚴重危害了人體健康，岳塘區惡性腫瘤發病率呈逐年升高趨勢，甚至怪病頻現；四是易導致地表水污染、地下水污染、大氣環境質量下降和生態系統退化等次生環境問題，直接危害生態安全。

1.3 治理成效

岳塘區政府與永清集團簽署公私合營第三方治理（即政府主導、企業參與、國省補助）模式合作協議，組建湘潭竹埠港生態治理投資有限公司，在土壤污染最為嚴重的竹埠港老工業區開展試點，被業界稱為“岳塘模式”（圖1）。

經過2年多的試點，第三方治理模式已顯現出成效。截至2014年10月，竹埠港率先全省七大重金屬污染治理片區，實現了區域內28家化工企業全面關停，絕大部分搬遷企業重獲新生，整個過程中無一人上訪、無安全環保事件。

通過此項治理，岳塘區的污染物排放大幅度降低，環境污染程度較之前大大減輕。經監測，2014年全年共減少用煤量約14.5萬t、用電量約9 600萬kW·h、廢氣排放約20億m3、廢水排放約260 t[9]，湘江下游的水質得到了極大的提高。極大地改善了岳塘區的環境質量，提升了當地居民的幸福指數。同時優化了產業結構，激發了部分企業的發展活力，為城市轉型發展提供契機。

2 存在的問題

相較于傳統的治污理念，模式的創新及理念的發展等優勢使第三方治理模式得到了廣泛的認同和積極推行，然而基于現實境況，仍存在許多問題亟待解決。

2.1 制度設計不足，法律不完善

缺乏第三方治理理念的污染治理制度以及在合同、評定標準等方面法律的缺失是責任障礙存在的根本原因。當岳塘區的企業超標排污或突發環境事件等情況發生時，排污企業與環保公司卻出現相互推諉，責任主體無法確定，部分爭議問題遲遲無法解決，阻礙了有關部門執法。責任主體不明在一定程度上阻礙了第三方治理的應用與推廣。

2.2 社會責任意識、環保意識、監督意識弱，執法力度低

調研過程中，岳塘區政府對排污企業的監管大多是采取定期檢查的方式，群眾舉報促使環保部門突擊檢查；政府的宣傳力度低，忽視高校、組織的力量；監管部門執法和檢測力量分散，體制機制不暢，存在許多監管漏洞；排污企業為了自身利益的最大化，偷排等破壞環境的行為屢禁不止；民眾受教育程度參差不齊，環保意識、監督意識低。這些問題致使監管效果大打折扣。

2.3 治污企業技術水平、能力不高

承接岳塘區土壤污染治理項目的是永清環保有限公司，是國內為數不多具有完整產業鏈的綜合型環保公司，但在治理過程中部分技術問題仍有待解決，如生物、農業生態、聯合修復等技術不成熟，部分污染治理效率較低，少數技術問題有待攻克，自主研發的產品和技術競爭力較弱，工作人員出現懈怠等消極情緒的情況。目前，我國缺少如永清公司這種龍頭型環保企業，相關數據顯示，全國有大約3萬家環保公司，其總產值為1.5億元，與年產值逾100億元的國外環保公司相比，中國企業難以與國際大公司形成有力競爭[10]，也不能更好地承擔治理污染之責。

2.4 資金來源渠道少，預期回報率低，獲利模式不清晰

環保公司要負責治理設施的投資建設，就會涉及到項目融資問題，目前土壤修復70%的資金仍來源于政府，通過市場融資的項目僅為6.3%。在此行業中的投資大多社會效益顯著，但投資數目大、回收周期長，且短期內回報率較低，易受經營不善、政府政策、環境等因素影響，經濟風險較高。此外，無明確的法律規章規定排污企業與治污企業之間的獲利模式，實踐中極易因利益引發糾紛。岳塘區是土壤重金屬污染重災區，獲得了國家的重視和資金支持，永清公司的經濟實力也較雄厚，但修復土壤是一項長期、復雜且艱巨的任務，社會效益顯著，永清公司只有獲得更多融資，才能購進先進設備、研發新技術、提高治理成效。

2.5 市場競爭機制不完善

近年來，國家引導、鼓勵第三方治理市場的發展，排污企業有用更低的成本處理污染物的需求，而專業環保公司準入門檻低，質量良莠不齊，治污達到要求的企業并不多，再加上不完善的競爭機制，供過于求的狀況將長期存在。岳塘區的少數排污企業為了降低生產成本，將部分污染物交由環保公司治理，部分企業甚至不與環保公司合作，依舊利用原先的治理設施或偷排。在永清公司與當地政府合作以后，一些規模小、服務質量低的環保公司利用更低的價格及不正當的競爭手段搶占市場，拉低行業水平，影響生態環境。

3 措施

3.1 國家應以法律為中心，依法引導各個主體，發揮最大效益

在市場培育上，應完善環境服務市場的配套制度，促使環境服務市場良性發展；在政府監管上，應建立環境污染第三方治理的監管體系，包括統一的治理標準、監管措施等；在責任劃分上，應為明確環境服務合同的責任劃分或完善相關法律，以此來平衡排污企業與第三方治污企業的責任風險及行政責任；在公眾參與上，應構建體現共治理念的環境參與機制，拓寬群眾監督渠道；在資金支持上，應設立專項環保基金，積極鼓勵各地政府部門加大對此方面的補貼力度，完善相關融資、投資制度體系；在環境保護上，制定專門的環境教育法，扶持環保專業教育的發展[11]。

3.2 政府應以人為本，轉變觀念，加強監管，與時俱進

國家出臺大政方針，各級政府除了給予多方面的支持外，還應充分重視民眾的作用，完善信息公開制度，充分利用社會資源，加強與高校、村委會的合作，加強環境教育，設立相關的獎勵制度，鼓勵來自各方面的監督與建議；加強對工作人員的指導工作，建立健全相關獎懲制度，提高執行效率，明確服務理念。針對治理主體多元化的現實，政府應改變管制思維，增強指導者的角色意識；各級政府應轉變觀念和職能，找準定位，充分尊重和執行市場規則，履行好市場服務的職能。各級政府在第三方治理模式實施中，應借鑒成功案例的經驗，結合當地特點，因地制宜地制定完善的政策機制，勇于創新。

3.3 排污企業應增強社會責任，創新發展，保護環境

排污企業不應盲目地追求利益，應樹立人本觀念，把生態效益、經濟效益、社會效益結合起來，增強企業的社會責任意識，注重企業的轉型升級，順應時代發展潮流，積極引進先進的機器設備，走環境友好型和資源節約型道路。排污企業與專業環保企業要優化自身的管理，提高企業的競爭力；同時兩者在污染治理中也要明確分工，確定責任界限，避免推諉與糾紛。

3.4 專業環保企業應積極借鑒先進經驗，提高自身綜合實力

在技術上，專業環保企業應積極引進新型人才，提高技術水平，引進國外先進的治污技術設備，提高企業的治污能力，借鑒國內外成功的治理經驗，攻克治理難關；在管理上，不管是對設備的維護還是企業員工的培養上，都應順應不斷變化的市場要求；在資金上，不能單純地依靠政府補貼和融資、投資，企業自身應在適宜情形下努力提高盈利空間，促進企業的發展。

3.5 民眾應加強環保、監督意識

民眾在對待第三方治理模式時，應更新觀念，辯證看待，對于其不足之處應積極向有關部門反映，對于其有益之處則應支持鼓勵其發展；積極主動地了解環境保護的重要性和政府的有關措施政策，參與到環境污染的治理中來，提高自身素質，樹立正確的三觀，加強環保意識、監督意識，為改善生態環境貢獻自己的力量。

4 參考文獻

[1] 徐秉聲，林翎，黃進.支撐環境污染第三方治理的標準體系構建研究[J].環境工程，2017，35（7）：180-184.

[2] 馬云.水污染第三方治理機制中第三方法律責任研究[D].杭州：浙江農林大學，2016.

[3] 姜愛華，胡富捷.以PPP治理京津冀大氣污染的SWOT分析及模式設計研究[J].財政科學，2016（4）：112-121.

[4] 馬存利.我國土壤污染第三方治理的法律對策研究[J].太原理工大學學報（社會科學版），2017，35（5）：12-15.

[5] 王琪，韓坤.環境污染第三方治理中政企關系的協調[J].中州學刊，2015（6）：72-77.

[6] 胡麗珠，呂成.環境污染第三方治理的監管[J].合肥學院學報（社會科學版），2015，32（4）：100-104.

[7] 梁樹廣.環境污染第三方治理主體博弈關系研究[J].經濟論壇，2016（6）：137-143.

[8] 傅曉明，戴塔根，息朝莊，等.湘潭市土壤重金屬地球化學特征的統計分析[J].廣東微量元素科學，2009，16（3）：32-38.

[9] 息朝莊，戴塔根，張惠軍，等.湖南湘潭市土壤重金屬污染調查與評價[J].水土保持通報，2008，28（3）：133-137.

[10] 李彪.多部委推環境第三方治理模式[N].中華建筑報，2014-07-25（003）.

[11] 任卓冉.環境污染第三方治理的困境及法制完善[J].中州學刊，2016（12）：49-54.