貴港市城鄉建設用地增減掛鉤工作實踐與思考

楊小蘭 藍春柳

摘要 為緩解城鎮建設用地供需緊張的矛盾，優化城鄉用地結構，統籌城鄉發展，推進節約集約用地，貴港市積極開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，取得了較好的成效，探索了一些好的做法和經驗，但在實施的過程中也存在一些問題。本文在分析貴港市城鄉建設用地增減掛鉤項目實施情況的基礎上，總結其做法和經驗，分析其存在的問題，提出有針對性的對策，以期為其他地區開展增減掛鉤試點工作提供有益的借鑒。

關鍵詞 城鄉建設用地增減掛鉤；做法；經驗；問題；對策；廣西貴港

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）14-0287-02

通過實施城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）項目，一定程度上可以有效提高農村、農業、農民的生活生產水平，有力推進美麗鄉村建設和小城鎮建設，并給其他項目提供用地保障，對促進社會經濟的可持續發展發揮積極的作用。貴港市結合當地實際情況積極開展增減掛鉤工作，不斷總結經驗，創新做法，制定了促進增減掛鉤工作的相關政策和獎勵措施，有效促進了增減掛鉤項目的實施，取得了較好的成效。本文在分析貴港市增減掛鉤項目實施情況的基礎上，總結經驗及做法，分析存在的問題，提出有針對性的對策，為其他地區更好地開展增減掛鉤工作提供有益借鑒。

1 項目基本情況

貴港市地勢西北高東南低，地貌有平原、丘陵、山地，其中平原面積較大，土地肥沃，是廣西重要商品糧、蔗糖、林果和禽畜水產生產基地。貴港市增減掛鉤項目于2010年展開，主要分布在港南區、桂平市和平南縣。至2017年末，貴港市共申報立項增減掛鉤項目5個，拆舊區主要為廢棄的磚廠和采礦用地，少量為廢棄的居民點用地，不涉及居民安置問題，拆舊區立項總規模142.81 hm2，周轉指標134.20 hm2。其中，1個項目已完成土地復墾并獲得自治區國土資源廳驗收確認，由于該驗收項目拆舊復墾工作完成較好，2014年自治區國土資源廳下達了14.29 hm2增減掛鉤專項獎勵指標。另外有2個項目正在開展竣工驗收工作，2個項目正在開展拆舊區土地復墾工作。

2 推進項目實施的主要做法和經驗

2.1 堅持規劃先行，合理確定規模

增減掛鉤項目是一項系統工程，科學合理的規劃至關重要。規劃定位不宜過高或過低，需要根據項目特點，因地制宜，將規劃和當地實際緊密結合起來。因此，貴港市根據各縣（市、區）實際情況，做好調查摸底工作，在充分調研農村建設用地現狀基本情況的基礎上，緊密結合土地利用總體規劃、城市總體規劃、村鎮建設規劃、新農村建設規劃等，因地制宜、科學合理地選擇并確定項目拆舊區和建新區的位置和規模，組織編制了5個項目的規劃設計和實施方案，確保增減掛鉤項目實施有章可循，有序開展[2-3]。

2.2 出臺相關文件，加強政策保障

為了貫徹落實國土資規〔2016〕2號和桂國土資規〔2016〕6號的文件精神，加快推進增減掛鉤項目的實施，貴港市結合當地實際，印發了《貴港市人民政府辦公室關于推進我市城鄉建設用地增減掛鉤項目實施工作的通知》（貴政辦通〔2016〕150號）文件，對增減掛鉤項目立項的申報審批、資金籌措及管理、拆舊區復墾土地補助、拆舊區青苗及地上建構物補償等內容作出了指導和進一步規范，增強農民群眾參與的積極性。另外，貴港市國土資源局印發了《關于貴港市城鄉建設用地增減掛鉤項目資金管理等有關問題的通知》（貴國土資辦〔2017〕63號）文件，對增減掛鉤項目的資金管理、工程管理、竣工驗收等事項進行規范化。

2.3 加大宣傳力度，營造良好氛圍

為確保增減掛鉤項目工作的順利進行，提高增減掛鉤項目相關工作人員的業務水平和群眾參與的積極性，貴港市首先對相關工作人員舉辦了項目前期工作業務培訓班，加深工作人員對新政策、新規范的理解，加強項目的管理，為項目實施打下了堅實的基礎。其次，通過不斷大力宣傳增減掛鉤項目工作的重要意義和政策要求，讓群眾看到增減掛鉤項目實施帶來的好處，從而提高群眾對增減掛鉤項目的參與積極性。貴港市編印了5萬冊《貴港市城鄉建設用地增減掛鉤工作鎮村宣傳手冊》，由各縣（市、區）鄉鎮政府和村委免費發放到群眾手中。通過廣泛宣傳增減掛鉤的目的、意義及經濟社會生態效益，使更多的群眾更加深入地理解增減掛鉤項目實施的工作程序及項目實施的意義，形成了一個以群眾為主體，專業技術人員為核心，各縣國土資源局領導的項目團體，從而有效促進增減掛鉤項目的實施[4]。

2.4 明確獎勵措施，保障利益到位

實施增減掛鉤試點項目工作的根本出發點是充分尊重農民群眾意愿，切實維護項目區農民群眾的利益，這樣才能更好地調動農民參與的積極性。與此同時，項目區工作人員的工作積極性對促進增減掛鉤項目的順利開展也具有相當重要的作用。因此，貴港市為了調動各縣（市、區）開展增減掛鉤工作的積極性，統籌推進各縣（市、區）的增減掛鉤工作順利實施，制定并實行了明確的獎勵政策。一是拆舊區按復墾土地45萬元/hm2對土地使用權人實施補助；二是拆舊區專項工作經費按9.75萬元/hm2計算，其中復墾工作經費3.75萬元/hm2，村鎮扶持費3萬元/hm2（鄉鎮1.5萬元/hm2，村委1.5萬元/hm2），按時完成復墾工作獎勵費3萬元/hm2。貴港市增減掛鉤項目對縣（市、區）、鄉鎮、村委、農戶等都有明確的獎勵措施，給了群眾一顆定心丸，有效調動了群眾和工作人員的積極性。

2.5 列入績效考核，落實責任主體

開展增減掛鉤工作具有重要意義，貴港市委、市政府將該項工作作為有效破解工業化、城鎮化土地瓶頸和推進生態文明鄉村建設的“鑰匙”，全力推進該項工作。2010年以來，貴港市對實施好增減掛鉤工作提出了明確要求，在增減掛鉤工作的指導和安排上不斷強調各縣（市、區）人民政府是增減掛鉤工作的責任主體和實施主體，印發了《貴港市人民政府辦公室關于加快推進貴港市耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（貴政辦通〔2017〕24號），將增減掛鉤工作納入績效考評范圍，使各縣（市區）和各級發改、財政、住建、國土、農業、林業等部門共同參與，各司其職，形成合力，協同推進增減掛鉤項目工作的順利開展[5-6]。

2.6 強化統籌協調，形成聯動機制

增減掛鉤是國家出臺的解決“三農”問題、加快城鎮化發展、解決小城鎮用地指標緊缺的一項好政策。因此，貴港市采用“政府主導、國土搭臺、部門配合、農民參與”的組織模式，聯合發改、財政、建設、交通、水利、農業、林業、勞動和社會保障、環保等相關部門，形成部門聯動機制，統籌協調項目實施過程中遇到的困難和問題，共同推進增減掛鉤工作。如桂平市厚祿鄉增減掛鉤項目因防洪排澇工程遲遲不能批復立項，經過各部門的積極溝通協調后，最后該項目各項工作得到有序推進。此外，貴港市以市政府為主導，國土資源局統籌協調各縣（市、區）政府，對項目的工程施工進行有效監管和指導，保障工程質量。

3 存在的問題

3.1 部分項目實施進度較為緩慢

部分增減掛鉤項目實施進度較為緩慢，不能很好地按時完成項目驗收工作。其主要原因有：一是由于增減掛鉤項目涉及群眾切身利益，部分群眾固守個人利益，配合施工度較低，實施難度大；二是對于拆舊區復墾地塊的土地權屬確定，部分群眾容易出現項目實施前后意見不一致，在項目實施過程中偶有停頓休工的情況出現，導致項目實施緩慢[7]。

3.2 部分拆舊區復墾質量不理想

部分項目區復墾的部分耕地質量不是很理想，主要表現在：地塊平整度不夠，地面坑洼不平，土層薄，土壤質量一般；部分復墾耕地地塊周邊排水灌溉設施不完善或未修建排水溝，易造成旱季農作物灌溉困難，而雨季尤其是暴雨多發季節土壤容易被沖刷流失。主要原因為拆舊區中大部分為廢棄的磚廠和石灰巖及重晶石采礦區，經過多年的挖土燒磚和采礦損毀，即使投入大量的資金整理甚至客土回填，肥力一時也難以保障，復墾后土地質量仍需要一段時間才能達到耕種狀態。

3.3 各工作環節銜接不緊湊

由于增減掛鉤項目實施涉及申報立項、土地復墾、權屬確定、建新區安排、項目驗收等工作環節，且程序復雜、政策性強、耗時較長，增減掛鉤項目實施對各項工作的配合度要求也相對較高，貴港市增減掛鉤項目在實施過程中，部分項目出現各工作環節銜接不緊湊，涉及對接工作的負責人不穩定，造成了項目在規劃設計、復墾施工、驗收等工作各環節出現不銜接，甚至意見沖突，對項目的穩步推進造成了一定的影響[8-10]。

4 對策

4.1 充分尊重群眾意愿，做好群眾思想工作

針對增減掛鉤工作實施進度緩慢的問題，建議在拆舊區實施前期召開當地群眾座談會，除了讓當地群眾了解實施增減掛鉤項目帶來的好處、目的和意義以及相關的政策措施之外，還應當細心聽取群眾心聲，耐心細致地做好群眾思想工作，明確土地權屬，盡量把每一項工作做細，避免在項目實施過程中出現群眾意見反復不一致而影響工作進度。同時，要保證整個項目實施過程中的公開和透明，讓群眾隨時監督檢查項目實施情況，消除群眾思想疑慮，使群眾積極主動支持項目施工。

4.2 采取有效措施，提高拆舊區復墾質量

增減掛鉤項目拆舊區實施順利與否對周轉指標的后續使用至關重要。因此，必須采取有效措施提高拆舊區的土地利用效率及耕地的后續管理。提高項目拆舊區復墾質量的措施主要有：一是對項目區進行土地平整，使原有零碎的田塊進行歸并，地塊集中連片；二是通過新建和改建措施完善項目區灌排系統，提高水利工程綜合利用效率；三是合理規劃田間道路布局，完善路網結構，整體提高道路通達率和標準；四是以肥改土，治理土壤貧瘠化，多施有機肥，合理施用化肥，改良土壤結構，提高土壤肥力。

4.3 完善管理體制，加強項目各個工作環節銜接

增減掛鉤工作是一個復雜的系統工程，各個工作環節關聯度比較高，要有規范化的項目管理體制，安排專人負責對接工作，且一跟到底，以便于項目開展過程能環環相扣，保障增減掛鉤項目工作持續穩步推進。港南區的增減掛鉤項目執行較好，貴港市應將該項目作為典型案列，帶動其他增減掛鉤項目順利實施[11-13]。

5 參考文獻

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