江山市新一輪集體林權制度改革現狀、問題及對策建議

黃盛怡 徐文才 劉華 王斌

摘 要：新一輪集體林權制度改革已進入深水區，很多與林改相關的問題正在顯現，如何妥善解決好出現的問題，保障林改的已有成效和農民的持續增收是大家都在關注的問題。該文以浙江省江山市為案例，在概述其集體林權制度改革成效的同時，分析了江山市林改當前面臨的思想、資金和政策等方面的困難和問題，并針對這些問題，提出如何進一步加強林地流轉、農戶經營技術培訓、林業保險、林業融資平臺等的對策建議。

關鍵詞：江山市；集體林權制度改革；現狀；問題；對策建議

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）14-0001-03

1 引言

我國集體林權自改革開放以來迅速發展，極大地促進了社會經濟的發展，但存在的問題仍然突出，如產權不明晰、經營機制不靈活、經營主體不落實、利益分配不合理等問題，對林業的發展產生了嚴重的影響[1]。2003年，我國集體林權制度改革拉開序幕；2008年，中共中央、國務院頒布《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號）[2]，標志著集體林權制度改革的全面實施。這次林權制度改革是家庭聯產承包責任制由耕地向林地的延伸，是我國農村經營制度的又一次重大變革，是解放和發展農村生產力的重大舉措。

江山市于2004年率先開始集體林權制度的主體改革，重新計算責任山面積，之后統一延包，責任山年限改為50年。2006年，江山市完成主體改革任務后，隨即開展了以規范林權流轉、林權抵押貸款、林木火災保險為主要內容的林權制度配套改革，比2008年《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號）文件出臺早了2年[3-4]。2007年，江山市被列為中國林科院科技服務林改試點縣（市），政策和科技的支撐使江山市在集體林權制度改革和林業發展方面取得了顯著成效。2009年底，江山市21個鄉鎮（街道）和1個國有林場的山林產權歸屬和經營主體的確權發證率已達到了100%。隨著江山市集體林權制度改革的不斷推進，農戶林地經營的積極性不斷提高，林地流轉日趨活躍，流轉主體不斷豐富；與此同時，與林改相關的一些問題也逐步顯現出來，急需采取有效措施以進一步促進林改給農民帶來的效益最大化。

2 江山市集體林權制度改革取得的成效

新一輪林改以來，江山市已初步建立起“產權歸屬明晰、責權劃分明確、經營主體到位、流轉順暢規范、利益保障嚴格、監管服務有效”的順應市場經濟的林業產權制度。通過集體林權制度改革，江山市的林業體制發生了巨大的變化，資源增長、農戶增收、生態良好、林區和諧的改革目標正在逐步實現。

2.1 林改激發了農戶生產熱情 通過明晰產權，實現了“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，大大提高廣大農戶生產經營的積極性，解放了林業生產力，市場在林業資源配置中的基礎作用得到更好顯現。一是農戶收入大幅遞增：林改后農戶掌握了經營自主權，激勵了農戶經營林地積極性，農戶主動嘗試經營一些經營周期短、效益高的林業品種。如塘源口鄉的農戶，林改后大力發展獼猴桃產業，如今獼猴桃平均產值達到了5.25萬元/hm2，是林改前原有林地產出收入的2～3倍，甚至有部分農戶林地平均產值達到了9萬元/hm2。二是林業投入明顯增加：集體林權制度改革使農戶成為了林地的主人，農戶開始敢于向林地投資，舍得向林業投入。如江山市“千里富民林道”建設工程，在林區建設1000km的林區簡易道路，該工程預算總投資近7000萬元，其中70%是由村集體和農戶自己籌集解決。

2.2 林改保障了區域生態安全 林改分山到戶后，農民對山林資源十分珍惜，保護的意識普遍增強，鞏固綠化成果、保障生態安全已成為廣大農戶的共識。一是生態建設的基礎得到鞏固：林改前普遍存在的“重采輕造、只造不管”現象，在林改后已變為“采造同步、既造又管”的良好局面。林改以來，江山市每年的造林面積都穩定在667hm2左右，實現了采造平衡，有力地鞏固了全市綠化成果。二是生態保障機制得到優化：過去深山里的農戶要下山脫貧，搬遷的時候主要依靠砍伐林木來湊錢，這樣的做法不利于生態保護也不利于林地的可持續經營。林改后產權明晰，通過林權流轉，既能解決農戶下山脫貧資金緊缺問題也能保護森林資源不遭受毀害性破壞，較好地平衡了保護與發展兩者之間的關系，極大地維護了江山市的生態安全。

2.3 林改為林業注入了生機與活力 林改后社會各界的積極性被充分調動起來，紛紛參與林業建設。一是林改后全社會參與林業建設的熱情煥發出來：具體表現在，在投資主體方面，由過去農戶單一投資開發，變為既有農戶聯投也有本市及外地的各類工商業主和企業參與；在經營管理方面，林地經營模式豐富多樣，經營對象也由單純的林地經營向綜合開發經營過渡，林地經營者根據自然條件、市場因素和自身經濟實力，追求經濟、生態綜合效益的最大化。二是林改有助于破解林業“貸款難”：林地經營過程中，林地經營者雖然擁有森林資源資產，但不能將其作為抵押物來獲得銀行貸款，不利于緩解林業生產資金缺乏。林改為解決這一難題提供了條件。

2.4 林改促進了新農村建設和林區和諧 目前林區發展與新農村建設相結合還存在很多矛盾和問題，通過林改調處好糾紛，可以最大程度地減少林區社會不穩定因素，推進林區社會和諧。一是助推山區群眾下山脫貧：對于居住于大山深處，生活較為貧困的農戶，可在林地流轉和搬遷建房上提供相應幫助，助其擺脫貧困，二是改善民生：林改后依照浙江省的統一安排，江山市取消長期以來一直征收的林業“兩金”政策，僅此一項就為全市農戶直接減負400多萬元。三是促進林區和諧：在林改過程中，江山市按照有關政策規定，正確處理改革、發展和穩定關系，采取切實有效措施解決了150多起歷史遺留問題和糾紛，凝聚了人心，有力地促進了林區社會穩定。

3 存在的問題

受浙江省市場經濟發達、經濟環境活躍影響，早在20世紀80年代中末期，江山市就已將70%的山林以自留山、責任山的形式分山到戶，明晰了產權。因此，新一輪的林改對江山市來說，是對山林權屬的再次明確和完善。目前江山市集體林權制度改革的主體部分已經完成，改革的難點和存在的問題主要集中在林地流轉、林權抵押貸款、林業保險等配套改革過程中。

3.1 工作缺乏主動性，對林地流轉困難認識不足 林權制度改革是一項復雜的系統工程，需要得到政府和相關部門的大力支持。雖然江山市2006年完成主體改革后，率先開展了林權流轉等配套改革，很多山區農戶也愿意轉出部分林地，但由于林地面積過小、林地不集中連片等原因無法流轉。農戶的林地流轉并沒有預期的活躍，目前農戶分散林地經營依然還是林地經營的主要形式，根據2016年調查，農戶分散經營林地面積占比達67%以上。因此，急需強化各部門責任及能力，盡可能提高農戶分散林地經營的積極性和效益，共同推進林權制度改革深入發展，達到改革的最終目的。

3.2 林業投融資不暢，林業發展存在資金困難 江山市林業投融資不暢主要有以下3個方面原因：一是林權抵押貸款渠道窄。金融部門認為林權抵押貸款存在較高風險，實際上多數商業銀行并未開展林權抵押貸款業務，只有江山市農村合作銀行一家金融機構在辦理林權抵押貸款業務，顯而易見林權抵押貸款渠道過窄，遠遠滿足不了農戶的需求。二是貸款利率過高。由于農村合作銀行貸款利率比其他商業銀行高，一定程度上影響了林權抵押貸款的開展。三是貸款期限過短。由于林業的特殊性，林木生長周期長，而目前開展的林權抵押貸款，貸款期限大多是1年，兩者很不相適應，致使許多經營大戶不能大量投資進行林業生產，很大程度上制約了林地產出效率。

3.3 相關政策法規缺失，阻礙林權改革進程 在林改的一些關鍵環節，如森林資源流轉、森林資源資產評估、林權抵押貸款等方面，僅僅依靠江山市出臺的部分文件和改革舉措，沒有完善的政策和法規作為支撐，很難有效的推進林權改革進程[5]。在配套改革過程中，部分政策存在權限制約，使改革工作復雜化，如在林地流轉和林權抵押貸款時需要對林地林木進行資產評估，根據《關于浙江省森林資源資產評估與產權變動管理暫行規定的通知》（浙財農字[2007]130號），江山市林業勘察設計隊沒有資格對100萬元以上的森林資源資產進行評估，嚴重制約了相關工作的開展。必要時應對相關的政策法規進行修改，以消除林改的制度障礙。

4 對策建議

4.1 加強林地流轉分類指導，提高分散林地流轉率 集體林權制度改革的主要目的之一就是讓農戶可以依法擁有林木所有權和林地使用權、經營權。而林地流轉則是在林地性質不變的前提下，農戶可以將自己所擁有的林木所有權和林地使用權、經營權通過轉包、租賃等方式轉讓給其他主體，從中獲得一定的收益。幫助有林地流轉意向的農戶解決分散林地流轉困難的問題，可以一定程度上增加農戶收入，解放部分勞動力，充分發揮林地的經濟、生態和社會效益，提高農戶林地經營效率。針對部分分散林地流轉困難的問題，應進一步明確相關部門的職責和任務，針對性的開展政策、法規、財經等林改相關專業知識培訓，推進林改工作深入基層，在村域范圍內成立林地流轉工作組，統計村域內有林地流轉意向農戶的林地面積和分布位置，一是積極聯合相鄰村形成連片面積較大的林地，統一向外來投資人員流轉；二是面積較小的連片林地可流轉給村內大戶或家庭農場經營；三是林地較分散的小面積林地可以協商農戶，組織農戶和農戶之間進行自愿互換，使林地相對集中自主經營或流轉。

4.2 加強農戶經營技術培訓，提高林業知識普及率 新一輪林改以來，在高校和科研院所的大力支持下，江山市林地管理方法和生產技術發展較快，林業經營水平有了很大提高，但整體來看，科技對林改的支持，規模化經營林地受益較多，農戶分散經營林地的科技支持力度仍有待提高。根據2016年調查，江山市規模化林地經營者對先進的方法和技術掌握程度較高，在技術支持方面也受到了更大的關注，公司、合作社、大戶、家庭農場經營均有技術指導或相關的技術培訓。但僅有32.56%農戶表示有受到相關技術指導，67.44%的農戶表示在林地經營過程中無林地經營相關技術幫扶。針對農戶接受林業技術培訓相對不足的問題，應大力推廣林業先進適用新技術下基層，充分發揮林業科研單位或院校的科技支撐作用。由于經營分散林地的農戶平均年齡偏大，對先進的林業生產技術和管理方法掌握較慢，在經營的過程中有技術方面的疑問和需求很難得到及時回應。因此，可在村干部固定一名技術指導人員，主動到科研院所學習相關先進技術，然后由技術指導人員對農戶進行技術指導或統一培訓；農戶也可以直接找技術指導人員咨詢，形成一個雙向互動的林業技術推廣體系，以更好發揮林業先進技術的作用。

4.3 豐富林業保險種類，提高農戶抗風險能力 林業是國民經濟的重要產業，同時也是兼有自然風險和市場風險的高風險弱勢產業[6]。集體林權制度改革后，林業風險責任轉移到了林地經營者身上，但大部分農戶風險承受能力較弱[7]。目前農戶對林業投保的意識顯著增強，已由原先的“花冤枉錢”、“看天吃飯”等想法轉化為積極主動投保，但目前林業保險種類比較單一，除了火災險之外沒有其他險種。根據2016年調查，54.67%的農戶表示想投除火災險之外的其他保險，比如病蟲害和自然災害等相關險種。森林保險有利于林地經營者災后迅速恢復生產，同時減少林業投資的風險，是有效抵御林業風險的重要機制[8]。應加快森林保險運作步伐、擴大保險品種，將自然災害、森林病蟲害等也一并納入，以利于改善林業投資環境，為林改提供金融保障，分散和降低農戶經營林地的風險。公益林投保保費可以由政府擔任，農戶商品林、經濟林投保保費可由農戶自己承擔，政府給予一定的補助。

4.4 構建林業融資平臺，降低農戶融資成本 農戶經營林地的資金投入主要來自家庭自有資金，雖然林改后農戶林業收入有所增加，但家庭自有資金總體并不充裕，用于林地投入的資金更加限，農戶只能在一定資金范圍內進行林地經營。研究表明[9-10]，資金缺乏對農戶林地經營行為有顯著影響。根據2016年調查，江山市16.28%的農戶存在林業投入資金困難，這些農戶均選擇改變林地經營管理方式減小資金投入，如部分林地由精耕細作轉變為粗放管理，或放棄部分林地，同時減少雇傭勞動力投入。林業投入資金的缺乏造成了農戶在經營時選擇資金投入相對較小的經營模式，而不是綜合效益較高的模式；由于資金投入和勞動力投入的減少，使得林地經營效率也相對偏低。針對林改后農戶林業投入資金缺乏的問題，應積極構建林業融資平臺，不斷開發新的林業信貸產品，加大林業信貸投放，大力發展對林業的小額貸款，解決農戶林業投入資金缺乏的困難，提高農戶林地經營效率，促進農戶在生產能力范圍內擴大林地經營規模。

參考文獻

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（責編：張宏民）