對軍隊油庫管理引入承包商的思考

文/王銀銀 劉澤山 單勇

黨的十九大報告提出，要堅定實施軍民融合發展戰略，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力。隨著軍隊規模結構和力量編成改革的持續推進，軍隊自行管理油庫的模式將面臨越來越多的挑戰。引入承包商是一種較為成熟的軍民融合方式。探索引入承包商管理軍隊油庫，對于推進軍隊油料保障深度軍民融合，提高軍隊油料保障能力，具有重要意義。

1.相關概念

1.1 軍隊油庫管理

軍隊油庫是擔負軍用油料和油料裝備儲存和供應的設備設施及其機構。其承擔的任務可大致分為平時油料供應保管和戰時油料支援保障。平時油料供應保管主要包括油料和油料裝備的收發、儲備，設備設施維護保養以及庫區巡檢等。戰時油料支援保障是指戰時條件下為部隊提供油料和油料裝備以及相關技術服務。一般而言，軍隊油庫管理主要指平時油料供應保管，較少涉及戰時油料支援保障。目前，軍隊油庫的管理全部由軍隊自行負責。

1.2 承包商

美軍認為，承包商（Contractor，特指國防承包商）是指“任何直接與國防部簽訂合同，提供服務、補給或工程建設的個人、公司、企業、合伙企業、協會或其他合法的非聯邦實體”。因此，承包商既可以是公司企業，也可以是上述公司企業雇傭的個人。我軍對承包商沒有明確的定義，在實踐中以公司和企業為主。在承包商性質上，美軍承包商都是私營企業，我軍承包商以國有企業居多，近年來隨著國家不斷推進軍民融合發展戰略，越來越多的民營企業逐漸進入國防事業而成為承包商。在承擔任務上，美軍承包商涵蓋了從武器裝備研制、平時供應保障、工程建設到戰場服務保障等各個方面。目前，我軍承包商主要承擔武器裝備研制、后勤補給生產及平時的供應保障服務等，一般不涉及戰時軍事行動。

2.軍隊油庫管理引入承包商的模式

根據軍隊和承包商在油庫管理中的參與程度不同，可以采取以下幾種模式：

2.1 “勞務外包”模式

即軍隊油庫建設由軍隊自行負責，日常運營和行政管理由軍隊占主導地位，將油料收發、儲備管理和庫區巡檢等非直接作戰保障的輔助性工作部分或全部外包給承包商。軍隊作為發包方提出相應服務需求，與承包商簽訂合同，根據工作的任務量和完成質量支付費用。承包商對勞務人員的業務技能、安全、保密等進行審核，并承擔勞務人員的工薪、保險等。由于軍隊保密和油庫安全性的特殊要求，軍隊應參與或者負責勞務人員的保密管理、安全教育、業務訓練等。

2.2 “托管經營”模式

即軍隊保留對油庫完整的所有權，將油庫油料收發、儲存保管、供應保障、設備設施維護保養以及安全管理等運營工作轉交給承包商，承包商按照軍隊需求和標準保持規定的儲備量，提供完善不間斷的油料供應保障服務。軍隊油庫的運營權可以采取有償或無償的方式進行轉讓，軍隊根據年度油料儲備量、收發量以及服務質量等指標建立費用標準并支付費用。油庫工作人員全部由承包商負責聘用和管理，并承擔其工薪、保險等。軍隊根據保密需要，可以派駐少量人員負責保密安全，但不負責油庫具體運營事項。承包商作為油庫管理的“受托方”，其業務范圍是確定的，保障對象只能是軍隊或者根據軍隊規定確定的“助供”單位，不得隨意拓展業務范圍，也不得面向地方開展代儲代供等業務。根據需要，方可以事先約定油庫重大設備設施更新改造和建設等工作的責任范圍。

2.3 “TOT”模式

TOT（Transfer-Operate-Transfer），即移交-經營-移交，將軍隊油庫資產和所有權有償轉讓給承包商，由其完全負責軍隊油庫的建設、管理以及供應保障，合同期滿后油庫資產及所有權重新移交給軍隊。合同期內，承包商在面向軍隊同時也可以為地方提供服務，并可以根據運營需要對油庫設備設施等進行建造和升級改造。承包商可以擴大油料儲備和供應保障規模，但是不能改變、影響、削弱或者取消油庫的油料供應保障職能，不能開展違反國家法律法規和軍隊規定的業務。承包商必須保持規定的儲備量，并按軍隊油料保障需求和質量標準提供軍用油料供應保障服務，優先為軍隊供應油料。如承包商單方面或者未經軍隊許可變更油庫功能，或未能按照軍隊油料保障和質量標準履行油料供應保障任務，軍隊有權隨時終止合同并回收油庫的所有權。此模式下，經費支付和保密安全等與“托管經營”模式類似，油庫工作人員相關事宜全部由承包商負責。

3.承包商管理軍隊油庫的優勢分析

3.1 有利于提升油料供應保障能力

軍隊自行管理油庫，既要承擔日常油料收儲發和供應保障工作，也要承擔作戰油料支援保障任務，還要完成一些非業務相關工作。工作職責的多樣化容易導致力量分散，制約專業保障能力提升。隨著未來機構和人員精簡、保障任務增加，很容易出現力所不及甚至影響供應保障的情況。由承包商管理軍隊油庫，可以將寶貴的軍事人才從油庫繁重的簡單工作中解脫出來，聚焦作戰油料支援保障訓練，提高戰場油料保障能力。承包商也可以將全部精力用于日常油料收儲發等供應保障工作，并且可以引入更加靈活的獎懲機制，刺激和推動油料供應保障水平提升。

3.2 有利于提高油庫安全程度

油庫安全一直是各級機關和領導關心和關注的問題，軍隊每年要投入大量的經費進行設備設施更新改造。由于油庫數量多而經費有限，很多油庫更新改造不能及時開展，設備設施老化問題嚴重，影響油庫安全。引入承包商進行管理，可以采用較為靈活的融資模式進行設備設施改造，進而提高油庫安全水平。油庫安全還需要依靠技術水平高、安全意識強的專業人員。軍隊油庫作為軍事單位，人員流動性較大，經常有專業人員剛培訓合格就要退役的情況，長期處于“培訓-退役-培訓”的循環之中，不利于人員專業技能和安全意識的提升。由承包商管理軍隊油庫，能夠維持人員隊伍的相對穩定性，人員培訓可以保持較高的連貫性，對于技術和管理要求比較高的崗位，承包商還可以采取市場化競爭的方式招收高水平人才，有利于提高油庫整體安全水平。

4.軍隊油庫管理引入承包商需要注意的問題

引入承包商是軍隊油庫管理模式的全新探索，涉及范圍廣，面臨問題多，必須仔細研究，穩步推進。在探索和實踐過程中，一些問題必須加以注意。

4.1 根據油庫任務和類型區別采用不同管理模式

承包商管理是軍隊油庫管理的一種方式，但絕不是“最優解”、“萬能藥”。應根據油庫承擔的類型任務和重要程度分別選擇。以油料儲備、供應為主和非重點作戰方向前沿的軍隊油庫，可以引入承包商進行管理。重點作戰方向前沿和承擔重要油料保障任務的軍隊油庫，以軍隊自行管理更為妥當。

4.2 承包商選擇務必慎重

無論采取哪一種模式引入承包商，都存在軍隊油庫管理權或所有權的轉移，軍隊油料供應保障的軍事性要求和承包商的利潤追求必然存在一定的矛盾。承包商的技術和管理水平也對軍隊油庫保障效能發揮有非常重要的影響。承包商選擇不慎，可能給軍隊油料供應保障帶來嚴重后果。考慮到我國和軍隊實際，承包商應以油庫管理經驗豐富的大型企業，例如中石油、中石化等大型國企或者大型重點民營企業為主。在探索和推進初期，主要以大型國企為主，隨著經驗不斷積累和法規制度的不斷完善，可以適當放寬準入條件允許民營企業等進入。

4.3 實施宜由淺及深逐步推進

在探索的初期，宜采取“勞務外包”模式，隨著法規制度的完善和經驗的積累，再逐步過渡到“托管經營”和“TOT”模式。在“勞務外包”階段，應以軍隊油庫管理管理制度為主。在“托管經營”階段，軍隊逐步減少事務性工作人員，只保留必要的業務和安全保密管理人員。油庫管理規章制度以軍隊為主，承包商可以根據軍隊管理要求制定相應的具體實施細則。軍隊油庫管理規章制度，應重點面向需求而非程序。若采用“TOT”模式，軍隊人員可以退出油庫管理業務，重點與承包商對接需求。

4.4 必須守牢供應保障不間斷和安全保密的底線

無論采取哪種管理模式，供應保障不間斷和安全保密都必須作為首要要求。必須保證軍隊油料供應的第一地位，任何情況下都不得出現斷供、降低油料品質和服務質量等情況。在合同中明確保密條款，簽訂保密協議，對必要信息進行脫密處理，定期進行保密檢查，發現問題及時進行處理。