高質量發展指向下的經濟動能接續轉換與政府職能定位

趙瑩

摘 要 中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代。如何以改革的方式推動傳統動能改造提質、促進新興動能成長壯大，實現經濟發展新舊動能的接續轉換進而推進高質量經濟發展，是我們研究的重要問題。新舊動能接續轉換的最終目標是提升長久發展的質量效益，其背后深層邏輯指向的重要部分還包括政府的職能轉變。本研究以新形勢下，經濟動能接續轉換的政策背景與理論依據為切入點，進一步延伸思考了當前經濟轉型背景下的政府職能定位問題，力求得出一些有價值的對策思考。

關鍵詞 高質量發展 經濟動能接續轉換 政府職能轉變 創新驅動

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2018.07.065

Abstract Socialism with Chinese characteristics has entered a new era， and Chinas economic development has entered a new era. How to promote the improvement of traditional kinetic energy in the way of reform， promote the growth and growth of emerging kinetic energy， realize the continuous transformation of the old and new kinetic energy of economic development and promote the development of high-quality economy is an important issue for us to study. The ultimate goal of the new and old kinetic energy transformation is to improve the quality and efficiency of long-term development. The important part of the deep logic behind it also includes the transformation of government functions. Based on the policy background and theoretical basis of the continual conversion of economic kinetic energy， this study is based on the new situation， and further discusses the positioning of government functions in the context of current economic transformation， and strives to draw some valuable countermeasures.

Keywords high quality development； economic kinetic energy conversion； transformation of government functions； driven by innovation

1 我國經濟發展新舊動能接續轉換的政策背景

中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代。如何實現經濟發展新舊動能的接續轉換進而推進高質量經濟發展，是我們研究的重要問題。“經濟動能”，簡單講是一個地區依托發展基礎、條件，在不斷創新的過程中所能形成的推動經濟增長的動力勢能。每個經濟體在經濟發展的長時間周期中都必然會歷經動能更迭轉換的過程。廣義上講的“新動能”既涵蓋需求端，也包括供給端。適應并逐漸把握這一趨勢，將會牢牢掌握地區發展的主動權，推動區域經濟在“增量崛起”與“存量變革”中行穩致遠。

早在2015年，李克強總理談到我國經濟時，就提到“正處在新舊動能轉換的艱難進程中”。我國《十三五規劃綱要》中也明確提出對于“新動能”的增強；2016年的《政府工作報告》認為經濟發展過程必然伴隨著“新舊動能迭代更替”、“新舊動能轉換相互交織”，強調“要加快新舊發展動能接續轉換”。2017年1月，國務院辦公廳印發了《關于創新管理優化服務培育壯大經濟發展新動能加快新舊動能接續轉換的意見》，《意見》成為我國涉及“新舊動能接續轉換”方面的第一份正式文件。2017年《政府工作報告》中再次提出，須“依靠創新推動新舊動能轉換和結構優化升級”，同時明確指出“雙創”是推動新舊動能轉換和經濟結構升級的重要力量。2017年4月，在貫徹新發展理念培育發展新動能座談會上李克強總理再次指明，“新舊動能”的這種轉換既來自“無中生有”，也來自“有中出新”。我國經濟發展現處于轉向“高質量發展”階段的重要關口，而建設“現代化經濟體系”則是我國跨越關口的迫切要求。現代化經濟體系內嵌“產業結構優化”、“經濟動能轉換”的導向問題。對于如何促進新動能形成，黨的十九大報告特別指出要“加快發展先進制造業，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，在中高端消費、創新引領、綠色低碳、共享經濟、現代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點，形成新動能。”[1]2017年12月中央經濟工作會議更進一步強調了新動能成長的迫切性，從而提出加快我國制造業的優化升級。2018年《政府工作報告》再度明確堅持以供給側結構性改革為主線，著力培育壯大新動能，“加快新舊發展動能接續轉換。”一系列重大會議、政策安排要求各地要穩步推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，努力推動地區經濟在高質量發展上取得突破。

2 當前我國經濟發展新舊動能接續轉換的理論依據

第一，資源稟賦優勢改變——須提升“全要素生產率”。從全國來看，進入新常態后，我國經濟增長呈現出較為鮮明的階段性特點。增長速度由原來的兩位數高速增長轉向“中高速”增長。顯而易見，曾經的高速經濟增長是外向、粗放型的。依靠的是規模化的資源要素投入、對于技術的引進模仿以及廉價的成本優勢。但當經濟規模總量累積遞增，要想實現長久持續性增長時，就須從注重數量擴張轉而向關注質量提升過渡轉變。新舊動能如何界定？新動能具有明顯的質量效益導向、創新要素支撐，創新制度保障特點，是以新興產業形態、市場主體作為依托的表現形式。舊動能在特定發展階段具有一定的速度規模導向、粗放型要素投入特點，以及以傳統低端產業發展為表現。也就是說新舊動能除了其實體形態外，還有更深層次的制度機制作用。制度機制我們在后文中講到，這里為了便于分析理解，從狹義上我們將“新動能”對應于“新經濟”，而“舊動能”這一表述對應的則是傳統的經濟形態與經濟模式。由此看，這幾年來我國經濟在新常態下運行的典型特點，就是“傳統的增長結構和動力進入深刻的調整期，而新的增長結構和動力在加速醞釀中。”[2]這一時期經濟環境復雜多變，我國各地經濟傳統的資源要素優勢逐漸式微，結構性產能過剩問題嚴重。快速增長的“新動能”體量還較小，無以完全抵消傳統領域的下行壓力。一方面要求我們在這一轉型“陣痛期”，正確認識“穩”與“轉”的關系；另一方面，則要求我們必須將經濟發展動力轉到創新驅動的軌道上來，穩步形成經濟增長模式由傳統方式向全要素生產率（TFP）支撐模式轉換。在經濟學語義中“TFP”是扣除資本、勞動力投入所產生的貢獻后的余值，以此作為判斷經濟潛力與發展質量的重要指標。對于一個發展中的國家或地區，提升TFP絕不是單純某一因子的效應。TFP變動可以歸因于兩大要素：一是地區資源配置是否得以改善優化；二是技術創新與進步帶來的推動效應。當下，新一輪工業革命勢頭已現，智能制造被廣泛重視、“互聯網+”風生水起，與傳統產業跨界融合，新經濟、新業態不可小覷。我國發展處于向高質量發展轉型的關鍵歷史時期，各地區不能再僅僅依靠資源稟賦所帶來的成本紅利及規模優勢發展，必須克服舊式發展方式易致的路徑依賴和創新惰性。要看到新產業、新業態、新模式的發展趨勢。通過技術創新的動力機制、資源配置的效率作用促進“傳統”改造升級、推動“新興”發展壯大。未來我國將把發展的著力點放在實體經濟上，同時不斷開拓新興經濟的發展空間，促進更高發展質量的經濟模式逐步形成。

第二，需求結構層次變化——須適應創造“新供給”。當前是全面建成小康社會的最后攻堅期，我國經濟的深層次矛盾依然是結構性問題。隨著經濟社會向前發展，中國社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。民間消費結構在不斷升級、各類消費熱點日益涌現，百姓消費訴求復雜多樣，對于質量品質的追求成為發展的總趨勢。但現有的供給結構、總體水平不能充分與需求產生的變化相適應，亟需提升質量、優化供給結構。這同時也是新舊動能轉換的關鍵點，要謹防“供需錯層”導致的資源錯配。要滿足需求結構的新變化，就必須從生產端介入，提升供給質量、創造新供給。從全國情況來看，近年來在國家“大眾創業、萬眾創新”的政策背景下，新技術、新產業、新業態、新模式層出不窮。新興業態、現代服務業的快速增長不僅保證了我國總體就業態勢的平穩，更能一定程度上有效減緩經濟下行趨勢，同時及時滿足了民眾的多層次性需求。從各省市實踐來看，哪個地區改革行動早、制度創新及時，經濟發展活力就更強。

第三，發展機制方式掣肘——須創新形成“新機制”。促進新舊動能接續轉換，其背后動力又是什么？本文認為最深層的是體制機制的創新完善。體制不轉換、不創新難免走“新瓶裝舊酒”的老路。實踐中必須跳出傳統思維模式，深刻認識到當前各類經濟現象，無論是產能過剩，還是杠桿率過高等，其背后根本原因是體制問題。改革本就是一個有破有立的過程，不是盲目跟風、也非簡單復制。解決的根本出路在于尋求新機制突破。要搞清楚新舊動能接續轉換的實質是什么？怎么推動？避免一些地區在實踐中出現的“重產業、輕體制”，“重客體、輕主體能動性”的現象。從制度政策環境上，建立起促進“新與舊”合理轉換的機制，形成一個有序、活力、開放的發展格局。就當前形勢而言，全國及各地促進新舊動能接續轉換，是適應并引領經濟新常態、推動形成高質量發展模式需要解決的核心問題，也是推動經濟結構轉型，夯實實體經濟基礎的重要途徑，是“繞不過去的歷史關口”。

3 當前我國經濟發展新舊動能接續轉換中的政府定位

依據其他國家與地區發展經驗，我國已經步入由外部要素驅動向內涵質量型發展模式轉變的關鍵時期，這一時期經濟增長放緩是呈現規律性反應的。這種現象的產生本身又是與產業轉型、經濟結構戰略性調整緊密相關的。這種轉變最深層次的問題在于自身的結構性矛盾。最重要的任務是全面深化改革，做好經濟的結構性調整，最終指向將是高質量發展。從理論意義上來講經濟動能接續轉換將有效推動“高質量增長”，而這里“增長”是內涵于“發展”的。不再是單一數量的擴張，而是經濟結構持續優化、要素配置合理科學、創新驅動導向鮮明。唯此，才能既順應經濟變革規律，又能實現長久持續健康的發展。

如何實現這種轉換？一是要市場主體“苦練內功”；二是須政府外部“創新制度”，促進職能轉變，助推經濟轉型、提質增效。就兩者關系來講，新舊動能接續轉換背后邏輯指向的重要部分是體制改革和政府職能轉變。在經濟發展新舊動能轉換政策定位上要求政府首先要從地區經濟發展與產業轉型的中長期布局著眼，從“基礎性”與“牽引性”的制度改革來進行規劃，而非簡單運用短期刺激和行政直接干預的方式。創新轉型中更涉及利益調整和機制更新，其后才是技術與商業模式創新、產業創新等。在這一過程中，政府須創造有利于創新創業、轉型發展的生態環境，提供一系列發展“軟件”助推本地區經濟發展新舊動能接續轉換。如對公共政策、公共產品和公共服務的提供、對于產權專利的保護、對技術創新的支持、對人才撫育的重視，還要建立有效的危機化解機制、合理的市場退出機制等來保障新舊動能接續轉換、結構優化升級。著名經濟學家羅伯特？巴羅在對不同國家增長差異進行統計分析后認為，在長期內生經濟增長中政府的作用包含“降低企業的技術創新成本，激發市場主體的創新活力，促進企業用更多技術創新來替代傳統物質投入”。[3]我們應從理論到實踐，促進轉變政府職能，在推動地區經濟動能接續轉換方面形成更有針對性的舉措，實現經濟質量的“提檔升級”。

新舊動能接續轉換本質意義上包含著經濟“進化式”增長。“在演化增長視角下，經濟有進化的增長不僅涉及要素和產出數量的變化，還涉及它們質量的提升，以及技術、制度、需求和經濟結構的變化。”[4]從這個意義上分析，可以認為接續產業是指在地區舊有產業、部分行業出現產能過剩、市場萎縮、效益衰退的前提條件下，為實現經濟結構優化調整，以現有產業基礎優勢為條件，利用高新技術，通過產業延伸、產業替代、產業優化發展起來的一系列具有前景的產業。發展接續產業、促進產業升級，對于傳統以重工業為依托的城市經濟模式而言是個重大課題。因此，首先需要注意的是，現階段要將傳統動能的改造提升與新興動能的培育發展相結合。要盡可能避免單純將新舊動能視作“先進”與“落后”的誤區，新舊動能接續轉換是一個相對的、動態演進的過程。如果僅是從推動GDP增長的角度考慮，很容易陷入靠政府投資拉動、政策洼地吸引、行政直接干預的傳統方式發展新興產業，甚至“一窩蜂”式盲目跟進新興項目。加快新舊動能轉換并不是拋棄傳統產業，而是要實現“老樹發新芽”，打破創新向產業的“傳導”障礙。注重發揮市場的決定性作用，將政府職能轉變、制度供給與增強企業內生動力相結合。其中深層次的制度環境建設又是當下的重點。現階段某些地區創新引領能力不足、人才結構一定程度的失衡、科技成果轉化率不夠等突出問題，深層次上需要政府通過職能轉變、制度創新形成一個激勵性、開發性、共創性的環境。進而通過制度機制創新、商業模式創新、營商環境改善、政務服務跟進、制度性交易成本降低等途徑，促進新產業壯大、老產業新生，讓經濟動能平穩接續、有機轉換。

參考文獻

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017.10（28）：1.

[2] 王小廣.新舊動能轉換：挑戰與應對[J].人民論壇，2015（35）.

[3] 許正中.如何在L型經濟時代奠定強國基石[J].人民論壇.學術前沿，2016（14）.

[4] 黃凱南.演化增長視角下的新舊動能轉換[N].光明日報，2017.9（19）：15.